Les Forces de l’Ordre en France

Jeudi 30 juin 2005, par Paul Vaurs // La France

C’est seulement au XVII° siècle que le vocable « police » a reçu l’acception moderne : service public, chargé de la protection des personnes et des biens, du maintien des institutions et de la surveillance de l’opinion. La France a été le premier État européen à spécialiser des agents dans ce quadruple rôle, chaque régime politique « privilégiant » l’un ou l’autre de ces deux grands binômes : sauvegarde de l’État ou protection des individus. Ce choix reste donc une assez bonne mesure de l’essence démocratique d’un gouvernement. On conçoit aussi que ce contact permanent de fonctionnaires, plus ou moins inquisiteurs et coercitifs, avec la population pose de nombreux problèmes, depuis le choix même de ce personnel jusqu’à l’acceptation de ce contrôle par les administrés, en passant par l’édiction de règles évitant l’arbitraire et par l’implantation même des services ainsi que par l’importance respective donnée à chacun d’eux. Ces relations entre police et société sont d’une résonance dépassant un pays déterminé. Toutefois, il sera fait ici essentiellement référence au système français, assez riche pour permettre de dégager des principes d’emploi, des manières de voir et une utilisation des moyens qu’on retrouve dans la plupart des États.

On examinera les questions suivantes : comment l’État a-t-il organisé sa police ? quelle conception se font d’eux-mêmes les policiers ? comment, les citoyens voient-ils leur police, ? quels services en attendent-ils ? quelles solutions peut-on envisager pour améliorer les relations entre la police et la société qui, fait important à retenir, l’a déléguée à sa protection ?

L’État et sa police

Il faut entendre d’abord par le mot très général « police » l’ensemble des forces chargées du maintien de l’ordre au sens large, c’est-à-dire, en France, deux grandes directions ministérielles : la Police nationale, force civile sous l’autorité du ministre de l’Intérieur ; la Gendarmerie nationale, troupe militaire relevant du ministre de la Défense. L’une et l’autre représentent un effectif d’environ 200 000 hommes, disséminés sur tout le territoire par formations spécialisées. Chargés de la même mission, ces deux grands corps se répartissent les tâches suivant une distinction assouplie sur le terrain : la police est affectée à la surveillance des villes d’au moins 10 000 habitants (environ 500 commissariats) ; la gendarmerie à celle des zones rurales (près de 5 000 brigades ayant pour ressort le canton). On compte ainsi 125 00 policiers et 100 000 gendarmes en 2003. Cette dichotomie nous est si familière que nul ne s’étonne de ce paradoxe apparent : dans un même pays, deux armées contre le crime, au sens extensif de ce terme. Il en résulte une optique différente, non seulement chez le citoyen, mais aussi dans la conception que se font de leur métier policiers et gendarmes.

L’unité se rétablit par la rationalisation des services. Que le policier soit civil ou militaire, son action se situe obligatoirement dans l’une ou l’autre de ces quatre branches (on pourrait dire dans l’une ou l’autre de ces « armes », au sens militaire de ce mot) : ordre public, police judiciaire, renseignement politique, contre-espionnage. Devant chacune de ces éventuelles interventions, la réaction du citoyen est différente. Ainsi est-il toujours réticent devant l’apparition du casque et, il dirait volontiers : « La police judiciaire est la seule que puisse avouer une démocratie. » Il n’attache plus guère d’importance à la police politique, sauf si on lui parle d’écoutes, et il serait assez porté à admirer les agents secrets. Une analyse, tout à la fois objective et plus poussée, paraît nécessaire.

L’ordre public, c’est essentiellement la tranquillité publique. Ces deux mots résument fort bien les multiples missions et interventions de l’agent en uniforme : il règle la circulation ; il renseigne le quidam ; il surveille les établissements publics ; il canalise les foules d’un stade ; il intervient dans les menus incidents de la rue ou du voisinage ; il porte enfin secours aux blessés ou aux malades, s’il en est requis. Tout cela présente au public une image rassurante, réconfortante même. Mais le système actuel français présente un vice : le pouvoir établi donne un sens trop extensif à la notion d’ordre public, et ce sera alors ce même « bon Samaritain » qui devra revêtir une tenue martienne pour faire face à des manifestants aussi divers qu’une colonne de grévistes, un meeting plus ou moins houleux et conspuant, un cortège d’antinucléaires. Des heurts, des échanges d’insultes, voire de pavés et de coups se produisent inévitablement. La population ne s’y reconnaît plus dans ce chassé-croisé de sourires et de bâtons, de balades familières devant les étals et de charges « brutales, ponctuées de lacrymogènes ».

« À première vue », la police judiciaire jouirait d’une meilleure image. Quel adolescent n’a rêvé quelque jour de devenir ce héros de roman policier qui dénoue, comme en un jeu, tous les imbroglios et finit par démasquer triomphalement le mystérieux et subtil assassin ? Ainsi a été popularisée la figure de l’inspecteur, encore qu’il s’attelle à beaucoup plus de besognes prosaïques qu’à des tâches exaltantes. L’opinion perçoit aussi l’importance pour tous que soient recherchés les auteurs d’un cambriolage, les agresseurs d’un receveur des postes, les incendiaires et les assassins. Voici quelques données statistiques concernant le phénomène criminel en France pour l’année 1993 : 3 881 800 crimes ou délits constatés par la police ou la gendarmerie (contre seulement 1 625 000 en 1972). Y figurent 62 109 cambriolages. Quant aux mineurs de dix-huit ans, 92 900 ont été impliqués dans des affaires, dont 9 186 filles. On a préféré ici les chiffres policiers, qui reflètent mieux la réalité criminelle que les statistiques judiciaires.

Toutes les statistiques citées en amont, ont évolué de façon positive depuis que Monsieur Sarkozy a été l’hôte de la Place Beauvau. Remplacé par de Villepin en 2004, pour se retrouver au Ministère des Finances, Nicolas Sarkozy est revenu au Ministre de l’Intérieur au Printemps de l’année 2005. C’est grâce à son action, et à des initiatives qui ont démontré leurs efficacités que Policiers, Gendarmes et Douaniers peuvent revendiquer avec fierté des résultats extrêmement positifs.

Très curieusement, la police politique, après avoir été clouée au pilori sous le règne de son théoricien, Napoléon III, s’exerce aujourd’hui au grand jour, sans que la plupart des Français s’en aperçoivent vraiment. Mais qu’est-elle en fait ? Depuis 1941, elle s’abrite sous une terminologie floue : les Renseignements généraux (R.G.), service réglementairement « chargé de la recherche et de la centralisation des renseignements d’ordre politique, social et économique nécessaires à l’information du gouvernement ». En clair, il s’agit de rassembler les informations de toute nature susceptibles d’intéresser l’action gouvernementale soit avant, soit après l’événement. Leur collecte s’effectue dans tous les milieux et par des moyens allant de l’analyse de presse aux sondages, en passant par les bavardages de presse écrite ou parlée, les infiltrations ainsi que le dépouillement des professions de foi et les propos de réunions. Le « cocktail » a ainsi renforcé le système de l’« honorable correspondant ». Néanmoins, une arme a été mise « au vestiaire » : les écoutes téléphoniques « administratives » qu’a enfin interdites la loi du 10 juillet 1991 ; et une refonte globale des R.G. parisiens a été décidée en 1994.

Ce sont les mêmes armes qu’emploie d’ailleurs la police de défense, alias espionnage et contre-espionnage. On y retrouve la même curieuse dichotomie entre civil et militaire : la D.S.T. (Direction de la sécurité du territoire) se consacre au renseignement et à la détection des menées à l’intérieur de nos frontières, alors qu’à la Direction générale de la sécurité extérieure (D.G.S.E., nouvelle appellation du S.D.E.C.E.) sont dévolues les mêmes missions dans les pays étrangers où ses fonctionnaires doivent s’infiltrer ou « manipuler » des agents.

Les inspecteurs, proches collaborateurs des commissaires, reçoivent désormais la qualité d’officier de police judiciaire (donc ayant la possibilité de mettre en garde à vue) après deux années d’entrée en fonctions. Et, par une loi de 1987, leurs adjoints, les enquêteurs de police, se sont vu conférer le droit de rédiger des procès-verbaux, mais ils ne disposent ni du droit de perquisition ni de celui de garde à vue. Les gardiens de la paix, naguère recrutés au niveau du C.E.P., comptent désormais parmi eux, signe des temps, nombre de bacheliers et bénéficient d’une scolarité technique plus longue. La même loi a cru bon de leur accorder, à eux aussi, le droit au procès-verbal. N’est-ce pas une flatterie démagogique puisque l’article 430 du Code de procédure pénale n’accorde, tant au simple rapport qu’au procès-verbal, que « la valeur d’un simple renseignement » ?

Les policiers vus par eux-mêmes

Ces modifications réglementaires ont été, en leur temps, combattues unanimement par les syndicats. Ils s’en accommodent aujourd’hui fort bien. Ne serait-ce pas dû à la conception que le policier se fait de son métier ? Un sociologue disait : « Comment n’être pas grisé de s’entendre appeler à longueur de journée Monsieur le commissaire, Monsieur l’agent ? » Et quel frisson ne parcourt pas le citoyen lorsqu’un index, prolongement d’un uniforme, pointe un automobiliste vers le bas-côté d’une route, en attente d’un jugement dernier, ce qui rehausse d’autant le verbalisateur ? « Le commissaire de police, expliquait Paul Ramadier aux députés, est la loi vivante de son quartier. » Soit. Mais il ne faut pas le multiplier par ses 300 subordonnés sous peine de revivre l’Inquisition ou la loi de sûreté de 1793. On souscrira donc difficilement à la revendication, par certain syndicat, de contrôler, à tous les échelons, l’action de la police « pour réinstaurer l’action préventive », et de participer par l’intermédiaire de représentants syndicaux aux commissions de sélection des candidats. La première proposition aboutirait à une dilution de l’autorité et des responsabilités sans assurer un meilleur dialogue avec les citoyens, comme elle se le propose. Quant à la seconde, tout comme le recrutement et l’avancement intérieurs, elle aboutirait à faire de la police un ghetto ou à privilégier une clientèle.

Il est souhaitable que les policiers croient en leur mission, qui dépasse en effet l’horizon d’un employé d’administration ou d’un maçon. Mais ils doivent se garder, s’ils veulent rester intégrés à la communauté, de faire totalement leurs ces consignes d’ailleurs insolites chez celui qui les a données : « Il n’y a de classe dirigeante que courageuse. Dirige celui qui risque ce que les dirigés ne veulent pas risquer. Est respecté celui qui procure aux autres la sécurité en prenant pour soi les dangers. Le courage, c’est alors la défense de l’autorité et, avec elle, celle de la discipline et de l’ordre » (Jean Jaurès).

L’îlotage (seulement cinq arrondissements de Paris en 1994). Il s’agit du découpage des villes en petits secteurs de 1 à 2 hectares, délimités par les voies du pourtour et confiés chacun à la vigilance d’un ou deux policiers en uniforme. Ceux-ci patrouillent dans l’îlot, conversent avec les habitants, recueillent leurs doléances, relèvent les infractions ou les préviennent. Tout cela est de la bonne police, tournée vers la prévention. Mais, soit faute d’effectifs, soit plus encore par manque d’esprit de suite ou de réflexion, les chefs oublient trop souvent la règle primordiale qui conditionne le rendement de cette mesure : c’est toujours le même gardien de la paix qui doit être attaché au même îlot. Ainsi devient-il un familier des gens et des lieux, nouant des contacts et opérant des constatations qu’un autre policier ne saurait faire. Mais cette politique est parfois combattue par la haute administration, craignant (disent les syndicats) trop d’indépendance de la part de l’îlotier et des « accommodements », conséquence d’une longue habitude. De plus, les préfets de police souhaitent pouvoir utiliser ces personnels en renfort pour faire face à telle ou telle manifestation importante ou, simplement, des haies d’honneur ou des transferts mal programmés de « gardés à vue ». Ces mobilisations irréfléchies aboutissent à un résultat désastreux et durable : la destruction du capital de bonnes relations nouées entre population et policiers. Comment serrer aujourd’hui la main qui maniait hier le « bidule » au-dessus de votre tête ?

À cet égard, les syndicats ont bien vu le problème. Ils estimaient (dès mars 1981) que « les conflits sociaux étant finalement des conflits d’ordre privé, il appartient aux parties en présence et aux pouvoirs publics de rechercher toutes les formes de négociations, l’intervention des forces de l’ordre devant être le dernier recours ». Peut-être conviendrait-il mieux encore de retirer à la police civile la mission répressive en cette matière, et de confier celle-ci uniquement à la gendarmerie mobile, qui a justement été créée par la loi du 22 juillet 1921 pour ce genre d’intervention, devant la difficulté qu’il y avait à utiliser les troupes du contingent contre des populations dont le soldat est très souvent originaire. Ce monopole qu’on tend à donner à une branche de la gendarmerie nationale ne recueille guère d’enthousiasme dans l’« arme ». Les gendarmes mobiles assurent qu’avec ce système les « civils » leur laissent, le « mauvais » travail. Argument non valable puisque, on l’a vu, leur institution a été décidée dans cette optique. Certes, on peut objecter les permutations fréquentes entre la gendarmerie mobile et la gendarmerie départementale. Mais cette dernière n’opère jamais à chaud face à ses populations. Dans les campagnes, on peut dire au contraire qu’elle en a le soutien quasi total et l’estime générale. À l’inverse du policier, le gendarme n’est pas anonyme et il est plutôt fier d’être ce qu’il est. Il est vrai aussi que la vie en caserne insuffle un esprit de corps et une cohésion qu’on ne saurait trouver au même degré chez un fonctionnaire qui, le soir, rentre chez lui et... trop souvent « en civil ».

Les forces de l’ordre commette parfois des excès de zèle. À ce dernier grief, auquel s’ajoutent quelques abus de pouvoir, on peut rétorquer que les réclamations auprès du médiateur contre les policiers sont moins nombreuses que celles qui visent des maires. Restent les « bavures ». Ce terme, dérivé de son sens sidérurgique, désigne depuis peu les violations graves des droits de l’homme ou de la loi imputables à des policiers. C’est donc un des aspects importants du problème posé par les rapports entre police et société. Chaque année voit l’exclusion d’une trentaine de policiers ou de gendarmes pour faute grave, qu’il s’agisse en l’occurrence de voleurs, de violeurs, de meurtriers passionnels ou de corrompus. Par contre, les chefs ou les conseils de discipline se montrent indulgents pour les menus sévices et pour l’ivresse.

Ce dont « souffre » quelques citoyens, c’est, certaines mesures préventives. Ainsi, le contrôle des identités dans le métropolitain, ou ailleurs lui paraît porter atteinte à sa liberté de circuler. Cette « Souffrance » les citoyens honnêtes n’en perçoivent pas la moindre douleur lorsqu’ils présentent leur cartes d’identités à une caisse de Super Marché. Les chefs doivent seulement mettre davantage en garde leurs subordonnés sur la nécessité d’éviter toute attitude de racisme ou de discrimination sociale. De même, la publicité des prix est parfois l’occasion d’abus : que penser d’une contravention relevée pour un seul livre en vitrine ne portant pas d’étiquette ? On touche là à l’une des principales difficultés du métier de policier : ni trop, ni trop peu ; l’esprit et la lettre. Mais aussi, lorsqu’on réclame l’instauration d’une prévention au lieu et place d’une répression, il faut savoir exactement où l’on va. De même, supprimer la faculté d’appréciation par le policier conduirait à un automatisme pire qu’un mal-jugé.

Pour approcher davantage encore la réalité, on constate deux aspects dans le jugement que porte l’homme de la rue sur le policier. Dans un pays latin comme le nôtre perce une déconsidération de la fonction. Le policier, payé par la société qu’il protège, n’est, parait-il, pas aimé, alors que l’avocat, rétribué par le coquin qu’il a défendu, est honoré ! Ce jugement corrobore l’étrange amnésie qui frappe l’« honnête homme », oubliant la victime pour s’apitoyer devant le sort qui, théoriquement, attend l’assassin. Peut-être l’abolition de la peine de mort « Une connerie voulue par l’équipe Chirac- Jospin », aura-t-elle, à tout le moins, un résultat auquel n’ont certes pas songé ses promoteurs : le bon public aura moins peur du verdict et, par contrecoup, moins de pitié pour le truand comme moins d’admiration pour « celui qui lui a sauvé la tête ».

Deuxième motif de cette déconsidération sociale qui frappe finalement davantage le policier judiciaire que le policier de la rue : la présomption, indéracinable, d’obtention des aveux par la torture. C’est un bien mauvais héritage que les magistrats de l’Ancien Régime ont laissé à la police. Durant neuf siècles, ils ont érigé en loi l’application de la « question » (supplice de l’eau, des brodequins, de l’estrapade) même à l’encontre d’un homme qui avouait son forfait. Conséquence actuelle : tout justiciable s’imagine encore que le policier, cet auxiliaire premier du juge, a recours à la violence pour obtenir la reconnaissance de culpabilité. Le grand public, mal instruit par la télévision et le roman, ignore tout des possibilités prodigieuses de la police scientifique comme du recours à la dialectique, aux recoupements et à l’apport des indices et témoignages. Il croit toujours à la valeur, et donc à l’usage, des interrogatoires « manuels », allant jusqu’à les exiger lorsqu’il est lui-même victime d’un méfait. En réalité, et spécialement depuis la promulgation du Code de procédure pénale de 1957, qui a institué la visite médicale des « gardés à vue » par la police ou la gendarmerie, on compte moins de 1‰ de personnes victimes de sévices établis, la plupart des affirmations provenant d’affabulations, voire d’automutilations. Mais le fait qu’il en existe encore n’est pas moins choquant ; il réclame un enseignement moral et une déontologie qui reste à écrire et à apprendre.

Troisième constat qui renforce notre thèse : à la différence des trois autres armes, la police d’espionnage revêt un certain prestige, celui-ci étant plus lié, semble-t-il, à l’imagination des lecteurs qu’à l’utilité de ce service, souvent à peine perçue par le citoyen. Cet impact expliquerait le peu de réticences que rencontre en général l’agent de renseignements lorsqu’il recrute ses correspondants, alors que la plupart des citoyens répugnent à se faire l’« indicateur » de la police, rôle qu’ils estiment, à tort et à raison, réservé au milieu et à ses franges.

La gendarmerie connaît beaucoup moins ces problèmes. Elle bénéficie, sauf dans les très grandes villes, d’un vieux capital de respect : un quasi-attachement qui amène les habitants d’un canton à manifester lorsqu’on parle de leur enlever « leur gendarmerie ». Disons aussi que l’armée, dont ses hommes font réellement partie, lui fournit le cadre d’une hiérarchie apparente et connue qui confère au gendarme un prestige que ne peut avoir le gardien de la paix et, a fortiori, « l’inspecteur de la Secrète », comme on désignait encore dans les années 1920-1950 les inspecteurs de la brigade régionale de police judiciaire chargés des affaires criminelles importantes survenant dans les campagnes. Autre qualité du système, fort appréciée des habitants ruraux : la visite systématique des communes, forme d’îlotage avant la lettre et qui se révèle rentable en zone d’habitations disséminées mais beaucoup moins efficace dans le tissu urbain qui tend à devenir la règle.

Finalement, si l’on interroge l’homme de la rue, son jugement sur la police est fonction de son âge : on déteste ou on daube le « flic » de la vingtième année jusqu’à trente-cinq ans ; on le louange à partir de quarante-cinq ans. Ce divorce entre la classe « jeune » et la police paraît dû à une certaine suffisance, de part et d’autre : c’est l’âge où l’on aime mesurer sa force et affirmer sa personnalité ainsi que l’estime qu’on porte... à soi-même. On remarque, par ailleurs, que la foule prend très souvent parti pour un délinquant, face à une intervention du policier. Serait-ce, comme l’écrit un universitaire américain, que « le port de l’uniforme ne protège plus, mais hérisse le poil de plus en plus d’individus » ? Voici une indication que les pouvoirs publics doivent désormais prendre en compte en confiant des tâches plus pacifiques à leurs polices et en diversifiant un recrutement qui, s’il était étendu à toutes les classes de la société, faciliterait le dialogue. Ainsi, la force publique sera mieux ressentie comme une force représentative du peuple, à la disposition du public et non plus du gouvernement.

Le devenir de la police

Toute vie en société implique l’existence d’un organisme d’État chargé de faire respecter les lois, qui soit l’armature même du groupe social. La police découle de cette évidence. Mais elle ne prend jamais elle-même la décision générale, ce qu’oublient les citoyens pour ne retenir que la coercition qui les contraint à s’y plier. Ce réflexe explique évidemment la réticence première des assujettis. Pour s’assurer de leur collaboration minimale, il est nécessaire de disposer si possible de leur consentement, d’abord par le choix de mesures qui n’aillent pas à contre-courant des attentes collectives ; ensuite, par l’emploi de fonctionnaires compétents et formés dans cette perspective. Pour obtenir l’amélioration de l’état d’esprit vis-à-vis de la police, il faut nécessairement agir et sur les institutions elles-mêmes et sur les hommes qui les servent.

Pendant plusieurs siècles, la police a été, peu ou prou, la gardienne de la morale d’État. Que l’on songe, par exemple, à la répression de l’avortement, aux interdictions périodiques d’achat d’or, à la chasse aux livres ou films pornographiques, pour ne citer que les « péchés » les plus voyants de ces quarante dernières années. Le Code pénal ne doit pas être calqué sur le Décalogue judéo-chrétien, mais bâti sur la réalité quotidienne, sachant proportionner les peines selon l’échelle des valeurs réellement et communément admises. Alors la police pourra plus facilement faire respecter les prescriptions édictées et être sûre du concours de la population.

 En matière de police d’ordre, il est une autre erreur dont il convient de se défier et qui a été partiellement commise : l’édification de « maisons de police ». À Paris, par souci irraisonné d’économie de construction mais aussi avec le dessein a priori louable d’assurer une meilleure rentabilité d’un matériel moderne, on s’est orienté depuis les années 1970 vers l’ouverture de Centres de police (IV°, V°, XIII°, XIV°, XVII° arrondissements) abritant désormais la totalité des services et des effectifs tant de la police d’ordre que de la police judiciaire et administrative. Ce faisant, on a supprimé les commissariats et les postes de police de quartiers (quatre, en principe, par arrondissement). On a ainsi éloigné, matériellement et moralement, l’administré de la police de tous les jours, la seule qu’il comprenne et qu’il pratique. Que dire de la sécurité et de la bonne administration d’une ville où il faut faire plus de 1,5 kilomètre pour trouver des gardiens de la paix dans un poste fixe.?

Un dirigeant de syndicat avouait naguère : « Le policier ne connaît pas la loi ; il ne lit que les circulaires. » Un Code de déontologie policière a enfin été promulgué (8 mars 1986) ; il rappellera à chaque instant les limites légales de l’intervention. On songe aussi à créer dans chaque service un « officier de relations publiques ». Ce peut être l’amorce d’un dialogue, la fin d’un anonymat peu glorieux mais aussi d’une animosité latente chez le justiciable.

De plus en plus souvent, le policier rencontre également sur ses terres, la voie et les lieux publics, des employés de « gardiennage ». On recense 800 entreprises totalisant 60 000 salariés. Ceux-ci, issus d’une sélection médiocre, mal rétribués et mal formés, ont été à l’origine de manifestations, de violences graves, etc. Les policiers officiels n’ont pas assez conscience que cette double émergence, police municipale ou « Grade Prétorienne des Maires » et polices « privées », dénonce une carence dans leur propre institution. Rêver des actes méritoires du R.A.I.D. ou du G.I.G.N. (formations d’intervention dans les cas très graves) ne faisait pas avancer la sécurité dans les quartiers où s’était installés, des « zones de non-droit. » Désormais, Policier et Gendarmes assurent la tranquillité des personnes et des bien, Sarkozy on le constate, a donné à nos forces de sécurité, matériel, et ORDRES de faire leur travail, quitte à choquer les amis des tyrans de feu l’Union Soviétique. Ce doit être, dès maintenant, pour les policiers et leurs chefs, un souci quotidien de pallier ces carences apparues sur le terrain, sinon par d’autres formes d’actions à mettre au point, du moins par une coopération avec ces « polices nouvelles » dont les effectifs ne cessent de croître. Ce pourrait être l’un des premiers thèmes de réflexion dont aurait à débattre un « Conseil supérieur de la police » réunissant élus, policiers, politologues et administrés à des fins consultatives et disciplinaires.

L’expression d’ordre public évoque communément l’ordre établis par le législateur, l’ordre de respecter les lois de notre Démocratie. Cette conception, certains, la dénonce comme « une conception hideuse de l’ordre ». C’est totalement inexact, et la notion d’ordre public est, la source même d’une société qui respecte les valeurs de notre devise Nationale. Seul les extrêmes de tout bord, souhaitent une police faible pour qu’ils puissent manifester en troublant dans leur labeur, celles et ceux qui acceptent de se plier aux lois votés par les représentants du peuple. Si les contestataires ne sont pas satisfaits de leur condition de vie, ils n’ont qu’à exprimer leurs exaspérations lors des votes qui se déroulent régulièrement.

L’ordre se comprend aussi comme organisation, comme stabilité sociale sans laquelle les sociétés humaines ne sauraient vivre et qu’il appartient à l’État d’assurer. L’ordre public se présente alors comme l’ensemble des institutions qui tendent à garantir tant la sécurité des rapports entre les citoyens que le cours normal de la vie publique, et une distinction s’impose immédiatement à son égard. D’une part, un but d’ordre public justifie certaines opérations ou décisions nécessaires au bon ordre de la vie sociale. D’autre part, un caractère d’ordre public s’attache, avec ses effets propres, à certaines règles de droit dont il paraît exiger strictement l’observation.

De ces deux aspects de l’ordre public, les exemples seront pris dans le droit français, les juristes soulignent plus particulièrement le second, et cela de l’une à l’autre des diverses branches du droit, dont chacune entend et utilise plus ou moins à sa façon la notion juridique qui leur est commune. Mais cette notion, si forte qu’elle soit de sa technique et de son vaste champ d’application, de son originalité comme de sa souplesse, ne doit pas faire oublier la réalité primaire élémentaire, qui reste la manifestation fondamentale de l’ordre public.Les exigences de l’ordre public expliquent deux formes bien différentes d’intervention de l’autorité, que réunit au fond la poursuite d’un but identique. Il s’agit des mesures de maintien de l’ordre et des mesures de police administrative.

Le maintien de l’ordre

Aux termes d’un décret du 20 mai 1903 portant règlement sur l’organisation et le service de la gendarmerie, « la police administrative a pour objet la tranquillité du pays, le maintien de l’ordre et l’exécution des lois et règlements d’administration publique » (art. 59). À cet égard, selon les termes du même décret, la gendarmerie est invitée à adresser des rapports spéciaux, dans le plus bref délai, à l’autorité administrative (art. 51 et 87) « pour les événements pouvant intéresser l’ordre public ou la sûreté générale », ou (art. 53) « ayant une sérieuse importance au point de vue de l’ordre public ou de la sûreté de l’État et nécessitant des mesure spéciales pour maintenir l’ordre (grèves, émeutes populaires, attentats anarchistes, complots, provocation à la révolte, découvertes de dépôts d’armes ou de munitions, d’ateliers clandestins de fabrication d’explosifs, immigration clandestines etc.) ».

Corrélativement, la gendarmerie peut recevoir des réquisitions de l’autorité administrative quand il s’agit, notamment, « d’aller assurer le maintien de l’ordre sur des points où il est menacé » (art. 67). Cela étant, « dans tout service exécuté en troupe, en vue du maintien de l’ordre ou de la tranquillité publique, les gendarmes ou gardes à pied sont toujours armés de la carabine ou du fusil » (art. 96). En effet, même en l’absence de l’autorité judiciaire ou administrative, les officiers, gradés et gendarmes peuvent « déployer la force armée », c’est-à-dire faire usage de leurs armes, pour se défendre contre des violences ou les menaces d’individus armés, lorsqu’ils ne peuvent remplir autrement leur mission, lorsque des personnes invitées à s’arrêter ne peuvent y être contraintes autrement, et même, « lorsqu’ils ne peuvent immobiliser autrement les véhicules, embarcations ou autres moyens de transport dont les conducteurs n’obtempèrent pas à l’ordre d’arrêt » (art. 174). Finalement, « dans aucun cas les brigades ne doivent quitter le terrain ni rentrer à leur résidence avant que l’ordre soit parfaitement rétabli, et, doivent se rappeler que force doit toujours rester à la loi » (art. 176), sans méconnaître qu’aussi bien « une des principales obligations de la gendarmerie étant de veiller à la sûreté individuelle, elle doit assistance à toute personne qui réclame son secours dans un moment de danger » (art. 302). Ces dispositions qui s’appliquent à l’activité d’autres corps de police décrivent parfaitement ce qu’est le maintien de l’ordre. Cependant, celui-ci, avec ou sans intervention de la gendarmerie, est aussi l’un des objets de la police administrative tout comme la tranquillité du pays et l’exécution des lois et règlements.

La police administrative

En droit administratif, l’application essentielle de la notion d’ordre public concerne la théorie de la police administrative et définit les buts en vue desquels les mesures de police administrative peuvent être légalement prises.

C’est ainsi que la police municipale, ou « Garde prétorienne des Maires » dont le « L’ELU » est chargé, sous la surveillance de l’administration supérieure, « a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique », aux termes du Code de l’administration communale (art. 96 et 97). Cela étant, et pour prendre un exemple, le visa de la commission de contrôle des films cinématographiques ne met pas le responsable de la projection d’un film licencieux à l’abri d’une condamnation pénale pour délit d’outrage aux bonnes mœurs, car « le principe de la séparation des pouvoirs s’oppose à ce qu’une autorisation administrative, même accordée en vertu d’un texte réglementaire, relève le juge répressif du devoir qui n’incombe qu’à lui d’appliquer la loi pénale. » Toutefois une question peut être soulevée ici : Le maire a-t-il le droit d’interdire la projection du film sur le territoire de sa commune ? Cette responsabilité, illustre bien l’intérêt du but d’ordre public pour la justification des mesures de police administrative. Elle est également à retenir pour la distinction qu’elle consacre entre l’ordre public et les bonnes mœurs, que d’autres textes, au contraire, tendent à rapprocher, voire même à confondre.

La mesure de police administrative, à but d’ordre public, ne se rencontre pas qu’en droit administratif, puisqu’on trouve dans le Code de procédure pénale, par exemple, la détention provisoire admise, notamment, « lorsque cette détention est nécessaire pour préserver l’ordre public du trouble causé par l’infraction » (art. 144), la publicité des débats écartée par le huis clos si elle doit être « dangereuse pour l’ordre ou les mœurs » (art. 306), la possibilité d’un pourvoi en cassation déclaré immédiatement recevable, par exception, « dans l’intérêt de l’ordre public » (art. 570) ou le renvoi d’une affaire, d’une juridiction à une autre, ordonné « pour cause de sûreté publique » (art. 665). Il existe néanmoins une autre fonction de la notion d’ordre public, que le droit administratif n’ignore pas, et qui connaît dans les autres branches du droit un développement remarquable. Dans les domaines les plus variés, en effet, il existe des règles de droit dites d’ordre public, à l’application desquelles il est interdit de déroger, sous la menace de sanctions ou la garantie de facilités procédurales également caractéristiques.

Le principe fondamental est posé par l’article 6 du Code civil, d’après lequel « on ne peut déroger, par des conventions particulières, aux lois qui intéressent l’ordre public et les bonnes mœurs » ; d’où il résulte, par exemple, que la cause d’une obligation est illicite, « quand elle est contraire aux bonnes mœurs ou à l’ordre public » et que l’obligation, en ce cas, « ne peut avoir aucun effet » (art. 1131 et 1133). Le domaine d’application de ce principe est très vaste. En effet, à côté d’un ordre public civil, concernant principalement l’intégrité corporelle, la liberté et la condition juridique des personnes, on a vu se développer un ordre public monétaire, un ordre public fiscal et un ordre public économique, qui prend une extension toujours plus grande.

a) En droit civil ou commercial, ou en droit du travail, l’ordre public se manifeste par l’interdiction de déroger par des actes juridiques à l’application de la règle d’ordre public. En droit international privé, au contraire, cette même règle est reconnue d’ordre public pour écarter le jeu des effets que devrait normalement produire en France non seulement l’expression d’une volonté privée, mais aussi bien l’application d’une loi étrangère ou un acte quelconque d’une autorité étrangère.

b) En droit administratif, la notion d’ordre public joue un rôle analogue, mais adapté, comme en droit international privé, aux régimes et aux situations en cause. Il y est admis qu’il est des règles s’imposant impérativement avec une force particulière. C’est ainsi qu’une disposition législative déclarant qu’une mesure administrative « ne pourra faire l’objet d’aucun recours » est comprise comme n’excluant pas, par elle-même, la possibilité d’un recours pour excès de pouvoir, fondé sur un principe d’ordre public. On peut dire que l’ordre public, en droit administratif, a pour effet de donner une force exceptionnelle à certains principes généraux du droit.

c) En droit pénal ou criminel, on doit dire que tout est d’ordre public, en ce sens que - sauf le cas où la définition de l’infraction comprend le non-consentement de la victime (cas du vol, du viol, etc.) il n’est pas possible de consentir à l’accomplissement de l’infraction pénale, ni de renoncer préventivement à en poursuivre réparation. Tout ce que la loi pénale incrimine est d’ordre public, et la remarque est d’une grande importance.

Si la rigueur de ses sanctions caractérise en effet extérieurement d’une façon très sûre l’ordre public, celui-ci ne se laisse pas aisément définir en lui-même Les auteurs insistent à cet égard, d’une part, sur le caractère concret de l’application qu’il faut en faire en chaque cas et, d’autre part, sur sa variabilité, sur sa relativité, bref, sur la difficulté de savoir exactement, en chaque pays et à chaque époque, quelles règles juridiques sont ou ne sont pas d’ordre public. Mais la loi elle-même, si elle ne le précise pas toujours expressément, l’indique souvent implicitement par la façon dont elle aménage les sanctions de la violation de l’ordre public.

La sanction de la violation d’une règle d’ordre public est normalement la nullité de l’acte illégal et une nullité d’ordre public qui présente des caractères particuliers. C’est une nullité qui, en règle générale et sauf exception légale, peut être invoquée par toute personne y ayant intérêt et par le ministère public. Le juge peut la prononcer d’office. Elle ne peut être écartée par la volonté des parties à l’acte, ni effacée par une confirmation de celui-ci. L’action en annulation ne se prescrit que par trente ans et l’exception de nullité peut être soulevée à tout moment de la procédure, c’est-à-dire tant qu’une décision définitive n’a pas donné son dernier terme au procès.

En droit international privé, cependant, la nullité n’est pas la seule sanction. On y voit jouer plus fréquemment cette autre sanction qu’est l’inopposabilité, sanction se traduisant par le refus d’appliquer en France, dans tel cas concret, la loi étrangère ou la décision d’une autorité étrangère. En procédure civile, pénale ou administrative, la notion d’ordre public peut également intervenir et sous la garantie des deux sanctions que sont la nullité et l’inopposabilité. Il est bien évident que la règle d’ordre public pourra être méconnue si personne n’en demande l’application au cours de la procédure, et si le juge s’abstient de l’appliquer d’office (c’est ainsi que s’explique la « correctionnalisation » judiciaire, par laquelle un véritable crime peut être jugé et puni comme un simple délit correctionnel). Mais la notion d’ordre public peut jouer un rôle important dans toutes les procédures.

À cet égard, tout ce qui touche à l’organisation judiciaire est généralement considéré comme d’ordre public alors qu’en procédure civile (et même, dans une bien moindre mesure, en procédure pénale) relativement peu de règles concernant la marche des procédures sont reconnues d’ordre public. Mais le caractère d’ordre public de la règle de fond ou de forme exerce encore une influence notable sur le cours du procès, à la faveur de ce qu’on appelle les moyens d’ordre public.

Les moyens d’ordre public

L’application de certaines règles de procédure peut être écartée en présence de tel ou tel moyen d’ordre public, et cela est admis qu’il s’agisse d’une procédure civile, pénale ou administrative. Ce moyen peut s’appuyer sur une règle de fond ou sur une règle de forme, méconnue en l’espèce. Si cette règle est d’ordre public, le moyen qui en est tiré peut être soulevé d’office par le juge ; il peut être invoqué par le plaideur alors même que le droit d’action (ou d’exception) sera éteint et en tout état de la procédure, c’est-à-dire même dans le cas où il se présenterait sous la forme d’une demande nouvelle formulée pour la première fois en cour d’appel ou de cassation. En réalité, il n’y a là qu’un renforcement de la rigueur de la sanction normale de la violation des règles d’ordre public. Mais l’ordre public y produit en quelque sorte un effet positif, alors que son effet principal et habituel est de caractère négatif, puisqu’il est constitué par l’interdiction de déroger à l’application de la règle d’ordre public.

Chargée de l’équilibre et du respect des droits de chacun, les forces de l’ordre, restent un des piliers de la vie en société. Comme l’écrivait Auguste Comte, souhaitons « l’ordre pour tous, le progrès pour but ». Idéal difficile à atteindre mais qui mérite tous les efforts, afin que soient pleinement et parfaitement conjuguées les exigences de la tranquillité publique avec le respect des droits individuels.

Répondre à cet article