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La politique agricole commune « La PAC »

Mardi 28 juin 2005, par Paul Vaurs // L’Europe

Dans le budget de la Communauté Européenne la Politique Agricole Commune représente 44% du budget de la dite Communauté. Est-ce normal ? Personnellement, je serai plutôt en accord avec le Premier Ministre du Royaume-Uni Monsieur Tony Blair. Il est prouvé que se sont les paysans en costume trois pièces qui en sont les principaux bénéficiaires.  

Quelques indications.

Bien que leur importance relative dans le budget européen ait progressivement régressé au cours des dernières décennies, les dépenses liées à la politique agricole commune (P.A.C.) et au développement rural continuent à mobiliser environ 45% du budget européen.

La P.A.C., qui a été un des principaux fondements de la construction européenne, demeure un des éléments majeurs de cohésion de l’Union européenne. Mise en place au cours des années 1960, la P.A.C. a joué un rôle décisif dans la montée en puissance de l’agriculture européenne. Alors que depuis le XIXe siècle l’Europe de l’Ouest constituait le premier pôle d’importation de produits agricoles de la planète, l’Union européenne s’affirme désormais, avec les États-Unis, comme l’un des deux pôles majeurs d’exportation de produits agricoles et agro-alimentaires du monde.

Le poids de l’agriculture des Quinze dans l’agriculture mondiale en 1995, pour une population de 373 millions d’habitants, soit 6,5 % de la population mondiale. L’agriculture française a très largement profité de la P.A.C., aussi bien dans son ancienne version que dans celle qui est mise en œuvre depuis 1992. Dans certains domaines, la première version de la P.A.C., principalement fondée sur une politique des prix, a même trop bien réussi : alors que parmi les objectifs visés figurait l’autosuffisance de la Communauté européenne en produits agricoles, elle fut à différents moments génératrice d’excédents très coûteux à stocker et à écouler sur les marchés mondiaux. Depuis l’importante réforme de 1992, qui, en généralisant le système des aides directes, a transféré des consommateurs aux contribuables la charge de soutenir les revenus des agriculteurs, la P.A.C.

Pendant que certains poussent à un recentrage sur le marché intérieur européen, celui d’une Europe élargie à une partie au moins de l’Europe centrale et orientale, d’autres continents ont plaidé en faveur d’une participation accrue à la mondialisation des marchés agricoles. Au-delà de ce choix portant sur l’ampleur de la production agricole à encourager, d’autres choix ont dû être effectués concernant la qualité et la sécurité alimentaire des produits.L’emploi, la protection de l’environnement ainsi que l’entretien des espaces ruraux. Dans ses volets qui concernent l’agriculture et l’espace rural, l’Agenda 2000, adopté en 1999, a prolongé, à propos des organisations communes de marché, le mouvement déjà largement entamé en 1992 de baisse des prix de soutien européen. En revanche, il apporte davantage d’innovations dans le domaine de l’environnement et du développement rural et il fait plus de place à la subsidiarité, c’est-à-dire aux politiques nationales. Globalement, il poursuit le mouvement de « territorialisation » de la P.A.C. déjà initié par la réforme de 1992. Toutefois, il n’y a pas fatalement opposition entre la mise en place d’une agriculture « durable » et le développement d’une production agricole destinée pour une part aux marchés internationaux.

Objectifs et principes.

Ils figurent dans l’article 39 du traité de Rome signé en mars 1957.

On demandait alors à la P.A.C. :

  1. D’accroître la productivité de l’agriculture en développant le progrès technique.
  2. D’assurer un niveau de vie équitable à la population agricole.
  3. De stabiliser les marchés.
  4. De garantir la sécurité des approvisionnements.

Afin d’atteindre ces objectifs, l’article 40 prévoyait « une organisation commune des marchés agricoles ». Celle-ci a été fondée sur quatre principes :

  Unicité de marché. La libre circulation des produits agricoles entre les États membres a été instaurée dès les années 1960 : la suppression des droits de douane a été à l’origine d’un essor spectaculaire des échanges de produits agricoles à l’intérieur de l’Union européenne.

  Préférence communautaire. L’unicité de marché supposait l’établissement de règles communes à l’égard des importations en provenance de pays tiers. Les droits d’entrée ou « prélèvements » qui leur sont appliqués sont partout identiques et fixés à des niveaux tels que, pour des produits comparables, on ait toujours avantage à faire appel au marché intérieur européen plutôt qu’à des pays tiers. Ces « prélèvements », à ne pas confondre avec des droits de douane, pouvaient fluctuer de façon très importante en fonction des écarts très variables dans le temps existant entre les prix intérieurs européens et les cours mondiaux ainsi qu’entre les valeurs respectives de l’écu et du dollar américain. Il y avait là une double protection du marché intérieur européen.

Garantie de prix minima uniques sur le marché intérieur européen pour la plupart des produits agricoles. Ces prix planchers sont garantis grâce à deux mécanismes. Celui de l’« intervention » permet de retirer momentanément du marché et de stocker des quantités produites en excédent. Celui des « restitutions » ou aides qui sont accordées aux exportations vers les pays tiers, lesquelles sont égales à la différence entre le prix de marché européen et le cours mondial. Solidarité financière des différents États membres. Les dépenses engendrées par la P.A.C. sont financées par un organisme commun : le F.E.O.G.A. (Fonds européen d’orientation et de garantie agricole) qui affecte l’essentiel de son budget à sa section « Garantie ».

Cette organisation commune des marchés existe encore pour l’essentiel, malgré la réforme de la P.A.C. adoptée en 1992, avec toutefois une modification importante concernant les prélèvements et une forte baisse des prix d’intervention.

Les organisations de marchés.

Elles furent mises en place pour la plupart entre 1965 et 1970, mais toutes les productions n’ont pas bénéficié de types d’encadrement comparables. Pour environ 70% de la production agricole européenne, il existe un prix d’intervention ainsi qu’une protection vis-à-vis du marché mondial, obtenue grâce au double mécanisme des prélèvements et des restitutions. Les principaux produits qui bénéficient ainsi d’une protection maximale sont les céréales, le sucre, le lait, les viandes bovines et ovines. Il s’agit de productions principalement obtenues dans les pays et régions du centre et du nord de l’Europe. Pour la viande bovine, le vin de table et différents fruits et légumes, le recours à l’intervention est assez rare : on utilise plutôt des aides au retrait ou à la distillation pour soutenir les marchés.

Pour un quart environ de la production agricole européenne (œufs et volailles, certains fruits et légumes, fleurs...), il n’y a pas d’intervention, mais uniquement une protection vis-à-vis de l’extérieur. Il s’agit de productions provenant pour une bonne part, mais pas uniquement, des pays et régions du sud de l’Europe. Encore aujourd’hui, ces productions figurent parmi les moins encadrées par la P.A.C. Enfin, pour les oléagineux (colza, tournesol, soja), il n’y a ni intervention ni protection aux frontières : Sur le marché intérieur européen le prix est celui du cours mondial. Cette situation particulière résulte d’une concession faite aux États-Unis, dans le cadre du G.A.T.T., dans les années 1960 : Il a fallu en passer par là pour qu’ils acceptent alors la mise en place de la P.A.C. Dans ce contexte, les producteurs européens de graines oléagineuses bénéficient de paiements compensateurs. Cette formule a été étendue à d’autres productions lors de la réforme de 1992.

Malgré ces différences de régime applicable suivant les produits, l’ancienne P.A.C. était principalement une politique de soutien par les prix : le soutien apporté aux agriculteurs se trouvait principalement assuré par les consommateurs européens, ceux-ci payant leurs produits agricoles nettement plus cher que sur le marché mondial. Ce système de financement avait pour avantage d’être peu visible, en particulier pour des pays tels que la France où, dans les budgets des ménages, la valeur des achats de produits agricoles bruts ne représente plus que 5 à 6% de l’ensemble des dépenses.

Les prix à la fois réguliers et rémunérateurs dont ont bénéficié les agriculteurs ont soutenu un accroissement très important de la production. Au cours des années 1970, la production agricole a dépassé la consommation européenne dans la plupart des domaines. Cette première version de la P.A.C., élaborée en fonction d’une Europe déficitaire en produits agricoles, devenait de plus en plus difficile à faire fonctionner dans le contexte d’une Europe devenue excédentaire, d’autant qu’après la forte expansion des marchés agricoles mondiaux des années 1970 ceux-ci étaient entrés dans une quasi-stagnation au début des années 1980. Par ailleurs, les critiques que l’on peut adresser à toutes les politiques des prix, politiques dans lesquelles les aides sont d’autant plus élevées que les volumes produits sont importants, sont bien connues.

Elles encouragent le productivisme au-delà de la demande effective des marchés, et elles soutiennent de façon privilégiée les exploitations et les régions qui sont déjà les plus favorisées. La plus grande partie des aides va aux principales régions de production, souvent organisées en bassins de production spécialisés, et vers les plus grandes exploitations. Contrastes sociaux et contrastes territoriaux sont ainsi devenus de plus en plus accusés dans les campagnes européennes.

La nouvelle P.A.C. instaurée en 1992.

Venant après l’instauration dans les années 1980 de différents mécanismes partiels de stabilisation de la production (quotas laitiers en 1984, quantités maximales garanties concernant les graines oléagineuses à partir de 1986-1987, puis les céréales à partir de 1988-1989), la nouvelle P.A.C. de 1992 est fondée sur de nouveaux mécanismes de soutien des revenus des agriculteurs et de contrôle de l’offre. Elle répond à de nouveaux objectifs : aller vers un meilleur équilibre des marchés, sauvegarder l’environnement, maintenir les revenus agricoles tout en favorisant une redistribution des soutiens, maintenir en place un nombre élevé d’agriculteurs tout en améliorant la compétitivité de l’agriculture.

Surface agricole utilisée, nombre d’exploitations et superficie moyenne dans l’Europe des Quinze en 1995 (source : Eurostat, 1998).

Ces évolutions sont liées à des pressions s’exerçant à l’intérieur de l’Union européenne (nécessité d’une meilleure maîtrise de la production et d’une distribution géographique et sociale moins inégale des soutiens, atteintes portées à l’environnement par différentes formes d’agriculture « productiviste »...), mais aussi à des pressions externes Elles proviennent surtout des États-Unis, qui souhaitent limiter le plus possible les exportations européennes de produits agricoles, l’Union européenne étant devenue leur concurrent le plus redoutable sur les marchés mondiaux.

Dans ce nouveau contexte, la P.A.C. est passée de soutiens principalement fondés sur des prix élevés et financés par les consommateurs à des soutiens principalement fondés sur des paiements compensateurs versés aux agriculteurs et financés par les contribuables. Les aides apportées à l’agriculture européenne et aux agriculteurs européens sont ainsi devenues beaucoup plus visibles, ce qui ne manque pas de poser le problème de leur justification. En prenant des formes nouvelles, les aides européennes à l’agriculture se sont beaucoup rapprochées des mécanismes de soutien qui ont été utilisés aux États-Unis dans le cadre des grandes lois-cadres agricoles qui jalonnent la politique fédérale depuis l’époque du New Deal. Cette transformation a joué un rôle décisif dans la conclusion, à la fin de 1993, des négociations commerciales conduites dans le cadre de l’Uruguay Round. En s’inspirant largement du modèle américain, la P.A.C. s’est mise à l’abri, au moins pour un temps, des critiques des États-Unis.

Pour ce qui est des céréales, le prix d’intervention européen a été abaissé de plus d’un tiers. Cette forte baisse a été étalée sur trois campagnes (1993-1994, 1994-1995 et 1995-1996). Le prix d’intervention pour les céréales européennes se situe désormais à un niveau relativement proche des cours mondiaux en période de relatif équilibre des marchés. En 1996, à la faveur d’une crise conjoncturelle, le cours mondial du blé est même devenu pendant plusieurs mois supérieur au prix de marché européen, et il a fallu taxer les exportations européennes de blé afin d’éviter que trop de blé européen ne parte sur le marché mondial.

Cette baisse du prix d’intervention a été compensée par le versement d’aides aux agriculteurs, aides d’un montant de 45 écus par tonne depuis 1995-1996. Cette somme est multipliée par un rendement moyen régional afin de déterminer le montant de l’aide par hectare. En France, afin que s’exprime une solidarité par régions, les rendements calculés prennent en compte pour moitié le rendement moyen national et pour l’autre moitié le rendement moyen départemental ; on arrive ainsi en moyenne à une aide proche de 460 € par hectare. Il y a bien découplage de l’aide par rapport à la production effectivement réalisée, puisque l’on se fonde sur des rendements calculés qui avantagent les régions les moins bien placées et les exploitants les moins performants et qui pénalisent de façon relative les régions les mieux placées et les exploitants les plus performants. Demeure cependant une relation étroite avec les facteurs de production, et en particulier avec le foncier : le montant total des aides apparaît d’autant plus élevé que l’exploitation est plus étendue. Pour accéder à ces aides, une participation des agriculteurs au contrôle de l’offre est exigée. Ils ont été contraints de geler 15% de leurs terres arables en 1992-1993 et 1993-1994, et encore 5% en 1996-1997. Les plus petits producteurs, produisant moins de 920 quintaux de céréales, ce qui représente une vingtaine d’hectares cultivés en céréales si l’on se fonde sur le rendement moyen européen, sont exemptés de gel.

Le prix d’intervention pour la viande bovine a été abaissé de 15% entre 1992-1993 et 1995-1996. Cette baisse a été compensée par une augmentation de la prime annuelle au bovin mâle et à la vache allaitante. En outre, ces primes, qui ne sont versées que dans la limite de deux unités de gros bétail par hectare, correspondant à un bovin adulte, se trouvent majorées en cas de production plus extensive permettant de mieux sauvegarder l’environnement. Cette mesure est plus particulièrement favorable aux élevages à viande français, qui relèvent dans leur majorité de systèmes extensifs.

Afin de mieux contrôler les niveaux de l’offre, ont été mis en place des quotas nationaux et un plafond de quatre-vingt-dix animaux pour l’attribution du prime bovin mâle et des quotas individuels pour les primes vaches allaitante. La France possède à elle seule plus du tiers du cheptel européen de référence pour les vaches allaitantes. Pour les bovins mâles, la situation est très différente : l’Allemagne possède 30% du cheptel européen de référence, et la France moins de 20%. Pour le lait, une baisse de 2% des quotas est intervenue entre 1993-1994 et 1994-1995, parallèlement à une baisse de 5% du prix du beurre.

Enfin, vis-à-vis de l’extérieur, a été mise en place une tarification des prélèvements opérés sur les importations européennes de produits agricoles. Les prélèvements, dont les montants variaient jusqu’ici en fonction des écarts fluctuants existant entre prix intérieurs européens et cours mondiaux ainsi qu’en relation avec les valeurs respectives, également très mobiles, de l’écu et du dollar américain, ont été transformés en « équivalents tarifaires », c’est-à-dire en droits de douane fixes. Ces équivalents tarifaires sont appelés à être progressivement réduits de 36% sur une période de six ans à compter de 1994. Ils se situent encore actuellement à des niveaux tels que le marché intérieur européen demeure protégé vis-à-vis du marché mondial et de ses fluctuations chaotiques, mais il pourrait ne plus en être de même au-delà de 2002.

Au niveau mondial devaient être prises en compte deux données potentiellement porteuses de déstabilisation du système existant. La première était l’élargissement de l’Union européenne à 10 pays de l’Europe de l’Est. La seconde concernait le nouveau cycle de négociations commerciales internationales prévu dans le cadre de L’O.M.C, (Organisation mondiale du commerce) : si ce cycle n’a pas démarré dans les conditions prévues à Seattle en novembre 1999, les pressions exercées par les États-Unis et par les pays du groupe de Cairns pour aller vers davantage de libéralisme économique en éliminant en particulier les aides aux exportations telles les « restitutions » européennes étaient, et demeurent très fortes ; les négociations concernant le domaine agricole ne sont pas bloquées pour autant.

Parallèlement, sur le plan européen, il était devenu de plus en plus nécessaire, compte tenu de l’évolution des opinions publiques, d’affirmer l’existence d’un modèle agricole européen et d’assurer sa promotion. On peut penser que la définition de ce modèle demeure encore bien vague et qu’il sera difficile de faire entrer les nombreux types d’agriculture existant en Europe de l’Ouest à l’intérieur d’un modèle unique. Un consensus relativement large s’est malgré tout constitué en faveur d’une meilleure prise en compte de la protection de l’environnement et du développement rural dans le cadre de la politique agricole. De façon significative, le Conseil européen de Berlin s’est clairement prononcé en mars 1999 en faveur d’une « agriculture multifonctionnelle, durable, compétitive, répartie sur tout le territoire européen, capable d’entretenir le paysage, de maintenir l’espace naturel et d’apporter une contribution essentielle à la vitalité du monde rural, et de répondre aux préoccupations et exigences des consommateurs en matière de qualité et de sûreté des denrées alimentaires, de protection de l’environnement et de préservation du bien-être des animaux ».

Manifestation contre la P.A.C., février 1999 .

Arrivée d’un cortège italien à la frontière belge en route pour l’importante manifestation d’agriculteurs prévue à Bruxelles, le 22 février 1999. Par ce rassemblement, les trente mille producteurs européens attendus entendent exprimer leur désaccord aux ministres de l’Agriculture des Quinze réunis pour la réforme de la politique agricole commune...

Dans ce domaine des marchés, les changements sont relativement limités par rapport à ce qui avait été mis en place lors de la réforme de 1992 : ils correspondent pour l’essentiel à une nouvelle baisse des prix de soutien européens. L’encadrement de la production laitière demeure fondé jusqu’à 2006 sur le système actuel des quotas laitiers. La baisse de 15% du prix d’intervention (prix plancher) du beurre et du lait écrémé avait été reportée à 2003-2004.

Une nouvelle baisse du prix d’intervention de la viande bovine (20% en trois étapes) est prévue, mais elle sera compensée (à hauteur de 85%) par une augmentation des primes bovines et accompagnée du maintien des encouragements à l’extensification.

 

Les mesures portant sur l’environnement et sur le développement rural. 

C’est dans ces domaines que l’Agenda 2000 innove le plus : il met en place une « écoconditionnalité » susceptible de renforcer de façon sensible les mesures agri-environnementales apparues avec la réforme de la P.A.C. de 1992. Ces mesures, qui n’ont bénéficié que de financements très modestes jusqu’ici, n’ont été véritablement adoptées, dans la grande majorité des cas, que dans des espaces où les conditions agronomiques sont peu favorables voire marginales (zones humides, pâturages de montagne). L’objectif est désormais de favoriser leur mise en place partout, y compris dans les grands bassins de production spécialisés : les paiements directs versés aux agriculteurs devraient être à l’avenir soumis au respect d’exigences agri-environnementales et pourraient être réduits en cas de non-respect de ces exigences.

 Dans le domaine du rural, qui déborde donc largement le cadre étroit de la seule agriculture, l’Agenda 2000 a pour objectif la mise en œuvre d’une politique intégrée de développement rural prenant en compte non seulement les aspects économiques et sociaux, mais aussi les aspects environnementaux et territoriaux. Cela s’accompagne d’une reconnaissance de la multifonctionnalité de l’agriculture, de son rôle dans l’entretien des paysages et de sa contribution à la vitalité des espaces ruraux. Parallèlement à différentes incitations (aides à l’investissement, aides à l’installation de jeunes agriculteurs, aides au boisement de terres agricoles...), les aides directes versées aux exploitants pourront être modulées, dans une certaine limite, en fonction de l’importance de la main-d’œuvre employée sur les exploitations.

Une place beaucoup plus grande faite à la subsidiarité.

Alors que le budget agricole demeure de très loin le premier poste du budget européen bien que son importance relative ait sensiblement diminué au cours des deux dernières décennies, une division des tâches est en train de se mettre en place entre l’Union européenne et les différents États. Si Bruxelles conserve la gestion des marchés et des relations avec le reste du monde en adoptant une politique de plus en plus libérale dans cette gestion, les différents États se sont vu attribuer la mise en œuvre et le contrôle des mesures agri-environnementales ainsi que celles qui concernent le développement rural. Cette répartition des tâches n’est pas exempte de contradictions.

Aux yeux du grand public, le débat qui se déroule autour de la notion d’agriculture durable a pour enjeu de réconcilier les pratiques agricoles avec la protection de l’environnement et des ressources naturelles. Cette idée est juste, mais la réalité est plus complexe. Le débat trouve sa source dans la crise dans laquelle est entré, depuis près de vingt ans, le modèle productiviste en place depuis l’après-guerre. La saturation des principaux marchés, la mondialisation des échanges, la montée en puissance de la grande distribution, l’évolution qualitative de la demande des consommateurs et l’hystérie sécuritaire qui prévaut désormais en matière d’alimentation, la priorité accordée à l’emploi, l’intérêt croissant pour la qualité du cadre de vie et l’aménagement du territoire... tout concourt à remettre en cause le cahier des charges de l’agriculture contemporaine.

Le développement durable a été défini lors du Sommet de la Terre de Rio (juin 1992) comme un développement qui répond « aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre à leurs propres besoins ». C’est un concept d’origine politique, qui dépasse le seul constat « de la nécessaire prise en compte », au niveau des politiques publiques, des exigences de la protection de l’environnement. Son application à l’agriculture ne va pas de soi, particulièrement dans le contexte français, profondément marqué par la crise du modèle de développement productiviste qui s’est mis en place après la Seconde Guerre mondiale. Il importe donc d’identifier les acteurs sociaux qui participent au débat actuel sur l’agriculture durable et les enjeux dont ils sont porteurs. L’agriculture durable apparaît alors comme un outil nouveau au service de l’émergence d’une agriculture plurifonctionnelle, que l’on pourrait qualifier de « postmoderne », réinsérée dans une société urbaine.

Après la Seconde Guerre mondiale, une mission claire est dévolue à l’agriculture. Nourrir le pays et réduire sa dépendance alimentaire. Sur fond d’exode rural et d’urbanisation, un formidable mouvement de modernisation se met en place, dont les premiers acteurs sont les agriculteurs eux-mêmes. Il s’appuie sur le développement de l’ensemble des organisations qui permettent à l’agriculture de s’approvisionner, de vendre ses produits, de défendre ses intérêts, de bénéficier d’aides diverses, de coopérer avec la puissance publique.

 Les efforts visent en particulier .

  1. Les processus directs de production (amélioration variétale, fertilisation, apparition de molécules de synthèse pour la lutte contre les ennemis des cultures et la protection des récoltes et semences, amélioration de la production fourragère, politique sanitaire, modernisation des bâtiments d’élevage, etc.
  2. Ll’amélioration de la productivité du travail, appuyée par la mécanisation qui s’étend à toutes les étapes de la production.
  3. Les infrastructures de collecte, de transport et de stockage des produits, qui exigent de très gros investissements.
  4. Les moyens de transformation des produits par les coopératives et les industries.

Le développement agricole est accompagné par un imposant dispositif législatif et réglementaire : loi sur le fermage (1945), lois d’orientation agricoles (1960 et 1962), loi sur l’élevage (1966). Les lois d’orientation instaurent une véritable « co-gestion » entre le gouvernement et la profession et explicitent le contenu du « contrat » passé entre l’agriculture et la nation. En échange de l’énorme effort de modernisation qui leur est demandé, les agriculteurs se voient garantir la parité sociale (équivalence des revenus et des modes de vie avec les autres catégories sociales), première revendication des militants agricoles de l’après-guerre, et le caractère familial des exploitations, sans parler d’une importante aide financière publique et de l’organisation des groupements de producteurs.

Parallèlement, la politique agricole commune (P.A.C.) se met en place, à la suite du traité de Rome (1957), avec trois principes : libre circulation des produits agricoles ; unicité des marchés et des prix à l’intérieur du Marché commun ; préférence communautaire et solidarité financière entre pays membres. Cette politique se traduit surtout par un système de soutien des prix, qui se met en place en 1967-1968, avec des résultats incontestables sur le volume de la production et les revenus agricoles.

Au début des années 1970, le pari de l’autosuffisance est gagné et la balance commerciale française des produits agricoles et alimentaires devient excédentaire. Les agricultures des différents pays redeviennent donc concurrentes, ce qui renforce la nécessité d’augmenter la productivité du travail et de la terre. Il ne suffit plus de produire pour vendre, et la qualité des produits devient un facteur essentiel. Les préoccupations des consommateurs relatives aux effets de l’alimentation sur la santé se font jour. En témoigne par exemple, à la fin des années 1960, le rejet de l’huile de colza, en raison de sa richesse en acide érucique, présumé cancérigène. On commence aussi à se préoccuper de certains effets écologiques négatifs du productivisme agricole et des politiques d’aménagement de l’espace qui ne sont destinées qu’à accroître la production (remembrement, assèchement et mise en culture des marais, etc.).

Au nombre des partisans du changement, des économistes alarmés par l’augmentation vertigineuse des dépenses de soutien des marchés, des mouvements écologistes et des scientifiques inquiets de certaines évolutions des pratiques agricoles et de la dégradation du milieu et désireux de prospecter d’autres voies de développement, des hommes politiques et des citoyens inquiets de l’accroissement des disparités entre pays, entre régions et entre agriculteurs. Ils demandent l’ouverture d’un débat sur les modèles de développement de l’agriculture et sur ses fonctions dans la société. Face à eux, les organisations paysannes, majoritairement dominées par les bénéficiaires de la politique agricole commune, les industries de l’« agrofourniture » et beaucoup des techniciens du développement agricole s’accrochent à l’idéologie du progrès technique et de la compétition internationale. 

La réforme de 1992 inverse le cours des choses. Le principe est de « découpler » les aides et la production, en n’intervenant non plus à travers le soutien des prix mais au moyen d’aides directes aux agriculteurs (primes à l’hectare, à l’animal), assorties d’une obligation de retrait d’une partie des surfaces pour les grandes cultures (mises en jachère), d’une interdiction d’augmenter la taille des troupeaux pour les éleveurs. Les résultats sont nets. La production est maîtrisée, les stocks communautaires diminuent rapidement. En cinq ans, les exportations de blé régressent de près de moitié. Selon le ministère chargé de l’Agriculture, les revenus agricoles ont progressé en moyenne de près de 40 % depuis 1993, mais leur structure a fondamentalement changé, puisque les subventions d’exploitation contribuent en moyenne pour plus de 30 % à la formation du revenu. La réforme profite aussi aux industries agro-alimentaires : la baisse des prix des matières premières agricoles exerce un effet positif sur la valeur ajoutée du secteur, qui dépasse désormais largement celle de l’agriculture.

Pourtant, tout n’est pas réglé. La concentration des moyens de production et la baisse accélérée du nombre des exploitations (moins 4,4 % par an de 1988 à 1997) entraînent des inégalités sociales de plus en plus criantes, aggravées par la répartition des aides, dont 80 % vont aux 20 % des agriculteurs qui ont les plus gros revenus ; la tendance à l’industrialisation de l’agriculture se renforce ; la protection de l’environnement reste le parent pauvre de la réforme... Surtout, la réforme n’a pas allégé le poids budgétaire de la P.A.C., de plus en plus contesté par le monde non agricole comme par les partenaires européens, alors que s’approchent les nouvelles échéances d’élargissement de l’Union. Cette réforme de la P.A.C., qui n’a pas remis fondamentalement en cause le modèle de développement antérieur, n’a pas redonné une légitimité à la politique agricole.

L’Union européenne est le principal interlocuteur des États-Unis dans les négociations relatives au commerce international, notamment pour ce qui concerne les produits agro-alimentaires, dont elle est le premier importateur et - derrière les États-Unis - le deuxième exportateur mondial. Leur commune volonté de libéraliser les échanges et d’effacer progressivement les barrières tarifaires a dominé l’accord de Marrakech, qui a marqué en 1994 le passage du G.A.T.T, à l’Organisation mondiale du commerce (O.M.C.). Cet accord a en outre instauré de nouvelles règles pour lutter contre l’usage de plus en plus fréquent des barrières non tarifaires : c’est désormais au pays qui y recourt de démontrer leur bien-fondé. Ainsi, l’Europe s’est trouvée sommée d’apporter la preuve scientifique des risques sanitaires qu’elle invoque pour interdire son marché à la « viande aux hormones » ou aux produits des végétaux génétiquement modifiés en provenance du continent américain. Cela confère à la recherche agronomique un nouveau rôle, auquel elle n’est guère préparée. Le dernier mot reviendra cependant aux consommateurs : l’avenir des agricultures européennes est donc en partie entre leurs mains.

Pour l’heure, la faiblesse des mouvements consuméristes et leur manque de relations avec le monde professionnel agricole laissent le champ libre aux stratégies des intermédiaires de l’industrie et de la grande distribution ; ceux-ci s’affrontent pour la conquête de marges fortement accrues par la baisse continue des prix à la production (moins 50 % entre 1970 et 1996, tandis que les prix à la consommation sont restés stables). Dans cette lutte ouverte, la mondialisation des échanges et l’émergence de firmes multinationales créent des situations dominantes qui menacent les libertés des producteurs comme celles des consommateurs. La tendance à l’uniformisation qui en découle est cependant contrebalancée par un mouvement constant de segmentation des marchés, qui renforce le poids des critères de qualité. Ainsi, tandis que la part de l’alimentation dans la consommation des ménages se stabilise depuis quelques années, après avoir diminué durant des décennies (20,3 % en 1980, 16,4 % en 1997), la part des produits de qualité est en augmentation, ce qui entraîne une remontée, encore modeste, des prix. Ainsi s’ouvrent, pour les agriculteurs européens, de nouvelles voies de développement. Vers la fin des années 1980 émerge en France la notion d’agriculture plurifonctionnelle et durable qui met l’accent sur les nouvelles fonctions de l’agriculture : protection de l’environnement et de la biodiversité, entretien de l’espace rural, production de paysages, aménagement du territoire. Elle fait une plus large place aux aspirations nouvelles de la société et redonne de la légitimité aux aides publiques. Cette notion permet en effet d’avancer sur la voie de la rémunération des différentes fonctions de l’agriculture et donc du découplage des aides et de la production.

L’émergence des C.T.E. représente l’aboutissement d’un processus de construction sociale progressive des problèmes d’environnement et d’évolution des mentalités vis-à-vis de la place de l’agriculture dans la société. Derrière le discours sur une agriculture plus durable et plus « citoyenne » s’ébauche ainsi le contrat social de demain. Peut-être la durabilité représentera-t-elle pour l’agriculture des prochaines décennies un « moteur » aussi efficace que l’ont été les mots d’ordre de parité sociale et de productivité au cours de la période précédente. La réflexion doit se prolonger au niveau des agricultures locales : il n’y a pas d’exploitations vivantes dans des agricultures mortes ! Une démarche comparable à celle qui a été appliquée à l’exploitation permet d’identifier à ce niveau des variables indicatrices de la durabilité : ouverture de la profession agricole sur la vie politique et sociale locale, participation à l’organisation des filières et maîtrise collective de la qualité des produits mis sur le marché, diversité et complémentarité des systèmes de production en présence, notamment en termes d’occupation du territoire, de qualité des paysages produits.

Au niveau des modèles de développement.

La notion de développement durable doit enfin s’appliquer aux modèles de développement, c’est-à-dire à l’ensemble plus ou moins cohérent des grands choix techniques et économiques qui déterminent l’évolution de l’agriculture et de son intégration dans la vie économique globale. Les analystes s’accordent pour conclure que l’existence de trajectoires de développement durable est largement conditionnée par la dynamique du progrès technologique. Malheureusement, les discussions sur les technologies nouvelles ont tendance à « oublier » de considérer les grands choix qui déterminent le contexte dans lequel ces technologies prennent leur sens. Or ce sont ces choix-là, c’est-à-dire ceux qui définissent les modèles de développement eux-mêmes, qui, sont réellement déterminants pour l’avenir !

L’agriculture moderne est devenue « technologique », à l’instar du nucléaire ou de la médecine. Et comme les autres systèmes technologiques, elle est de plus en plus soumise à des risques qui sont eux-mêmes d’origine technologique. Ces risques sont de deux types principaux :

a) Les risques technologiques majeurs, caractérisés par une probabilité très faible mais des conséquences très graves. L’apparition de l’encéphalopathie spongiforme bovine et sa transmission à l’homme est un bel exemple.

 b) Le rejet par la société des techniques utilisées, qui peut aussi entraîner des conséquences très importantes. Le boycottage du « veau aux hormones » ou, plus récemment, l’affaire de la contamination des viandes par la dioxine témoignent de la prégnance de ce type de risque dans le domaine agricole, en raison de l’hypersensibilité de nos sociétés en matière de santé et de sécurité des aliments.

De telles crises manifestent le caractère non durable de certains modèles techniques de développement. Favoriser l’évolution vers un développement durable tout en évitant ces crises constitue donc un objectif pertinent. Le problème clé est celui de la prévision et de la gestion des risques. Cela suppose notamment de rechercher les contradictions porteuses de crises futures, de définir les moyens d’infléchir les évolutions en cours, lorsqu’elles ne s’engagent pas sur des perspectives durables, d’apprendre à appliquer le principe de précaution sans tomber pour autant dans l’immobilisme.

Cette analyse doit aujourd’hui se prolonger par celle de l’insertion du modèle de développement agricole dans le modèle de développement global. C’est en effet au niveau de cette articulation que se situent certaines contradictions majeures, dont on est encore loin d’avoir pris la mesure. On doit par exemple apprendre à penser l’avenir de l’agriculture par référence à la ville. C’est pourquoi la période de transition qui s’est ouverte avec la fin du modèle des Trente Glorieuses est loin d’être close. Sur quel laps de temps les modèles de développement doivent-ils être durables ? S’il s’agit de deux ou trois générations successives, le modèle précédent, qui a dominé pendant presque un demi-siècle, n’a-t-il pas été durable ? Rétrospectivement, une réponse possible consiste à dire qu’un modèle a été durable si la période durant laquelle il a produit des effets positifs excède largement celle durant laquelle il a exercé des effets négatifs. Cette définition a du moins le mérite de souligner que l’idée de durabilité ne peut être interprétée que comme une succession de déséquilibres corrigés et que l’effort doit porter en priorité sur la conception de mécanismes d’adaptation.

En matière agricole plus encore qu’en d’autres domaines, la tendance est à réglementer. Or la résolution des problèmes liés au développement agricole, par nature locaux, complexes et spécifiques, s’accommode très mal de la rigidité et de l’uniformité réglementaires. L’extension continuelle du champ de la réglementation se fait au détriment de l’initiative individuelle et collective. Elle est d’autant plus contestable qu’elle prétend s’appuyer sur des connaissances scientifiques, dont elle ignore souvent la portée et la fonction sociale. À beaucoup d’égards, la politique européenne de l’environnement a pour principale préoccupation la relation entre protection de l’environnement et développement économique. La capacité des pays industrialisés à maintenir une croissance satisfaisante dépend dans une large mesure de leur succès dans la conciliation des exigences de la compétitivité avec celles de l’environnement. Dans le cas de l’Europe occidentale, cette dialectique a, depuis l’origine, une dimension supplémentaire : celle de l’intégration communautaire, de la création du marché intérieur.

Dans le traité de Rome de 1957, l’intégration des marchés constituait l’œuvre fondamentale de la Communauté économique européenne ; il fallait, par exemple, faire échec aux obstacles à la libre circulation des marchandises résultant de normes techniques ou aux possibles effets anticoncurrentiels des aides étatiques accordées aux industries. La protection de l’environnement n’était guère considérée comme un but en soi dans les années 1960. Ce n’est qu’en 1972, année de la conférence des Nations unies de Stockholm, que la Communauté aborda réellement les questions relatives à l’environnement. La Commission présenta sa première communication consacrée à ce sujet le 24 mars 1972 et, la même année, les chefs d’État et de gouvernement adoptèrent le principe d’une politique communautaire de l’environnement.

Les besoins de la protection de l’environnement dépassent dans la plupart des cas le cadre des frontières politiques : la nature même des problèmes environnementaux en faisait des thèmes propre à une prise en charge par la Communauté. Les principes d’action préventive, de précaution et de correction par priorité à la source des atteintes à l’environnement doivent également animer cette politique. Le principe de prévention conduit à empêcher la création de pollutions ou de nuisances, plutôt qu’à y remédier. Le principe de précaution vise à ce que, par prudence, certaines mesures soient (ou au contraire ne soient pas) prises même en l’absence de certitude scientifique quant à la réalité du risque encouru ; c’est lui qui est invoqué en matière d’organismes génétiquement modifiés (O.G.M.), par exemple. Le principe de correction par priorité à la source requiert une intervention sur l’objet même qui provoque, directement ou indirectement, l’impact sur l’environnement, notamment dans les cas de pollution transfrontière.

Enfin, la référence au principe du pollueur-payeur est de plus en plus fréquente. À l’origine, durant les années 1970, il s’agissait d’appliquer des normes imputant aux pollueurs la charge de l’élimination de leurs nuisances. D’où l’interdiction des aides d’État, même aux investissements favorables à l’environnement. Depuis le début des années 1990, un recours croissant aux mécanismes du marché incite à rechercher le soutien de la théorie. La théorie micro-économique dite des « externalités » considère, sous certaines hypothèses, qu’une taxe, égale au montant que les usagers seraient prêts à payer pour limiter la « déséconomie externe » causée par la nuisance, conduit à une maximisation des profits à un niveau de production, et donc de pollution, inférieur à ce qu’il serait en l’absence d’un tel prélèvement.

Le cinquième programme d’action pour l’environnement.

Une directive instituant un cadre pour l’action communautaire dans le domaine de l’eau remplacera prochainement une partie des mesures relatives au milieu aquatique et à son usage : qualité des eaux superficielles destinées à la production d’eau alimentaire, informations relatives à la qualité des eaux douces superficielles, qualité des eaux douces piscicoles, des eaux conchylicoles ou encore protection des eaux souterraines. Pour préserver et améliorer l’état des écosystèmes aquatiques, elle imposera une gestion des ressources à l’échelon de districts hydrographiques, directement inspirés des bassins hydrographiques français, lesquels constituent le niveau géographique le plus pertinent pour la mise en œuvre de plans de gestion globaux. Des valeurs limites d’émission seront fixées par référence aux meilleures techniques disponibles. Mais, si leur application ne permet pas de respecter des normes de qualité environnementale, des conditions plus sévères pourront être imposées.

D’autres mesures relatives à l’eau conservent leur objet spécifique : la directive du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, particulièrement connue parce qu’elle impose aux agglomérations de plus de deux mille personnes d’être équipées de systèmes de collecte des eaux urbaines résiduaires au plus tard le 31 décembre 2005, la directive du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, ou encore la directive du 18 décembre 1975 sur la qualité des eaux de baignade, qui a imposé une information du public à ce sujet. Citons enfin la directive du 3 novembre 1998, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, qui contraint à diminuer en vingt-cinq ans la teneur maximale de l’eau en plomb de 50 mg/l à 10 mg/l, pour un coût évalué à plus de 50 milliards d’euro.

La pollution atmosphérique. Les véhicules, les autres engins mobiles et leurs carburants ont fait l’objet de nombreux textes dès le début des années 1970, au premier rang desquels figure la directive du 20 mars 1970 sur les mesures à prendre contre la pollution de l’air par les gaz émis par les moteurs. Plus récemment, la directive du 20 décembre 1996 a institué un contrôle technique des véhicules à moteur et de leur remorque. Pour la protection de la couche d’ozone, le règlement du 15 décembre 1994 régit la production, l’importation, l’exportation, l’offre, l’utilisation et la récupération des chlorofluorocarbures de manière draconienne, puisqu’il a très largement interdit les premiers et considérablement restreint les seconds, eux aussi appelés à disparaître.

En matière de gestion des déchets, une stratégie communautaire donne la priorité à la prévention sur la valorisation et l’élimination. Son cadre juridique, la directive du 15 juillet 1975, a un champ d’application qui laisse une large marge d’appréciation aux États membres, puisqu’il s’applique à « toute substance ou tout objet [...] dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire », et que les listes de déchets ont un caractère indicatif. Plans de gestion et réseaux intégrés d’installations d’élimination soumises à autorisation préalable constituent les pièces maîtresses ce dispositif. Celui-ci est renforcé à l’égard des déchets dangereux par la directive du 12 décembre 1991.

Ce cadre général est complété par des mesures spécifiques, telles que la directive du 16 décembre 1994, concernant l’incinération des déchets dangereux, et le règlement de février 1993, concernant la surveillance le contrôle des transferts de déchets à l’intérieur, à l’entrée et à la sortie de la Communauté. S’y ajoutent des directives spécifiques à certains déchets, comme les huiles usagées, à l’utilisation des boues d’épuration en agriculture, aux emballages et déchets d’emballages, aux P.C.B. et P.C.T. ou encore aux piles et accumulateurs.

Le droit européen de l’environnement fait appel aux mécanismes du marché pour donner suite au vœu de partage de responsabilité formulé dans le cinquième programme. Apparaissent ainsi des instruments, largement fondés sur le principe pollueur-payeur, c’est-à-dire qui visent à « internaliser » les coûts externes environnementaux. Ils devraient prendre une place de plus en plus grande parmi les moyens utilisés pour obtenir des prix qui reflètent la réalité de tous les coûts, pour faire jouer les incitations fondées sur les mécanismes du marché ou pour susciter un comportement économique qui soit également écologique. Le législateur communautaire s’efforce de créer de tels instruments économiques et fiscaux, qui s’appuient sur ces phénomènes micro-économiques. Mais, constatant les obstacles qui s’y opposent, il se résout à les adjoindre aux plus classiques instruments réglementaires, à l’occasion de leur révision.

Née le 1er janvier 1995, l’Organisation mondiale du commerce (O.M.C.) a succédé au G.A.T.T., l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, en vigueur depuis près de cinquante ans. Sa création, à l’issue d’un cycle de négociations, l’Uruguay Round, qui a duré huit ans et qui s’est achevé en décembre 1993, a marqué une nouvelle étape dans l’organisation du commerce international, entérinée par les accords de Marrakech d’avril 1994. Il ne s’agit plus d’un simple code de bonne conduite entre pays mais d’une législation appliquée par une véritable institution internationale (ce qui n’était pas le cas du G.A.T.T.). La création de l’Organe de règlement des différends (O.R.D.), une sorte de tribunal chargé d’arbitrer les différends commerciaux, met théoriquement sur un pied d’égalité juridique ses 132 pays membres signataires (143 en 2002) : il donne aux pays en développement la possibilité de se retourner contre les pays riches.

Pour illustration, la banane, à l’origine d’un conflit où se sont violemment affrontés, en 1999, Américains et Européens, qui n’en produisent pas, sans même consulter l’Afrique, pourtant concernée. Washington estimait que l’Union européenne n’avait pas suffisamment libéralisé son régime d’importation, jugé trop favorable aux pays A.C.P., au détriment des « bananes dollars » en provenance des pays d’Amérique latine. Les États-Unis défendaient les intérêts de trois multinationales américaines qui opèrent dans le continent sud-américain et contrôlent 80 % du commerce mondial de la banane. L’enjeu commercial à lui seul n’expliquait pas tout, même si la banane est le fruit le plus vendu au monde. Il s’agissait, en fait, de démanteler la Convention de Lomé, un accord de coopération Nord-Sud par lequel l’Union européenne s’efforce d’assurer à ses anciennes colonies des débouchés préférentiels mais qui entre en conflit avec la libéralisation croissante du commerce international. Sans attendre l’avis que devait rendre l’O.M.C. dans ce litige, Washington décida de prendre des mesures unilatérales de rétorsion en frappant d’un droit de douane de 100 % les produits importés d’Europe.

Depuis la création de l’O.M.C., les conflits commerciaux se multiplient, tant entre grandes puissances, bloc américain contre bloc européen, qu’entre pays du Nord et du Sud. Les tensions, nées d’une interdépendance toujours plus grande s’exacerbent, comme l’a montré avec éclat la conférence de Seattle, en décembre 1999. L’Organisation, à vocation mondiale et au vaste champ de compétences, cristallise de nombreuses contradictions : elle est saisie par des pays de plus en plus nombreux pour rendre le droit ; elle est prise à partie par les courants anti-mondialistes ; elle est chargée d’organiser la libéralisation des échanges, au risque d’entrer en contradiction avec des règles sociales et environnementales.

Si l’Europe n’a pas réussi à convaincre ses partenaires de se lancer dans le cycle plus ambitieux qu’elle appelait de ses vœux avant la conférence, elle a toutefois pu obtenir que l’environnement soit pris en compte et que les négociations sur l’investissement et la concurrence s’ouvrent en 2003. Le point le plus sensible est resté celui de l’agriculture : la France, notamment, s’est opposée fermement au groupe de Cairns et aux États-Unis sur la question des subventions à l’exportation. L’accord signé spécifie que les pays s’engagent au « retrait progressif » de ces aides mais « sans préjuger du résultat des négociations », ce qui permet de rassurer les responsables du secteur et de ne pas trop hypothéquer l’avenir de la politique agricole commune. La conférence de Doha peut donc être considérée comme un succès. L’urgence de la situation, la montée en puissance des pays en développement, la relative cohésion de l’Union européenne ont permis d’éviter un nouvel échec, qui, après Seattle, aurait vraisemblablement signifié la mort de L’O.M.C. Un nouveau cycle de négociations a été lancé, qui sera celui du « développement » ; les capitales occidentales affichent leur volonté de rééquilibrer les échanges et de réduire les inégalités entre le Nord et le Sud.

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