La nouvelle Afrique du Sud.

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Lundi 21 juillet 2008 // L’Afrique

À l’extrémité méridionale du continent africain, l’Afrique du Sud se caractérise d’abord par sa diversité. En un seul pays, elle rassemble le désert et la savane, les climats méditerranéen et tropical, les hauts plateaux du Veld, les reliefs enneigés du Drakensberg et les vastes étendues du Karoo, et offre ainsi une gamme extraordinairement variée de paysages, de climats, de territoires, de végétations et de vie animale. Cette diversité naturelle se retrouve au niveau humain. La population sud-africaine rassemble, en une nation « arc-en-ciel », Noirs, Indiens, Métis et Blancs d’origines et d’appartenances religieuses et communautaires très variées. Un grand nombre de langues, de croyances, de traditions et de systèmes sociaux se côtoient. Les activités économiques et financières les plus modernes, qui font la réputation et la richesse du pays, cohabitent avec des organisations productives surannées ou insérées dans d’autres histoires sociales qui soulignent la grande pauvreté d’une partie importante de la population.

L’histoire mouvementée de l’Afrique du Sud traduit les difficultés à gérer cette diversité. Une succession de guerres intérieures, la légalisation de l’exploitation et de la domination raciale sous le terme d’apartheid, et la systématisation de l’expropriation des populations noires ont marqué négativement le pays. Son histoire récente révèle néanmoins un versant plus positif à travers la mise en valeur du pays, la libéralisation politique et économique, la fin de l’apartheid et l’installation d’une démocratie stabilisée. La capacité du pays à se construire sur la base de sa diversité humaine comme une nation, en dépit des vicissitudes historiques qui l’ont affecté, permet de comprendre le dernier paradoxe qui le caractérise. Aussi marginalisée géographiquement soit-elle, l’Afrique du Sud s’affirme aujourd’hui comme le cœur de l’Afrique et comme un pont solide avec l’Asie, l’Amérique et l’Europe, gage de l’ouverture du continent sur le reste du monde. Telle est la situation de ce pays placé au ban des nations pendant plusieurs décennies, et devenu, depuis sa démocratisation réussie des années 1990, un symbole politique international sous la direction de Nelson Mandela.

Réduction des inégalités ?

Peu de pays présentent des inégalités de niveau de vie aussi fortes que l’Afrique du Sud, et rares sont les cas où les inégalités sont aussi fortement marquées dans l’espace. Pourtant, les efforts de rééquilibrage ont été considérables. Depuis 1994, quelque 7 millions de personnes ont obtenu l’accès à l’eau courante, 1,3 million de logements sociaux ont été construits, 2 millions de foyers ont été connectés au réseau électrique. Reste que près de 50% de la population vit en-dessous du seuil de pauvreté et que les statistiques cachent certaines réalités : de nombreux bénéficiaires de nouveaux logements en sont expulsés car ils ne peuvent assumer leur crédit, le réseau électrique s’étend mais beaucoup ne peuvent pas payer ce service, etc.

De graves inégalités subsistent donc. La plus fondamentale reste la distinction entre populations blanches et populations noires. Pour les revenus par exemple, 25% des Noirs gagnent l’équivalent de moins de 80 euros par mois, et seulement 1% d’entre eux plus de 1 500 euros par mois, alors que ces chiffres sont respectivement de 2% et 23% pour les Blancs. L’apartheid ayant laissé un héritage de répartition raciale de la population, ces inégalités se lisent encore dans la géographie du pays, notamment dans le domaine foncier : en 2006, environ 60 000 fermiers, presque exclusivement Blancs, exploitent 75% des terres cultivables du pays, alors que quelque 14 millions de Noirs vivent dans les anciens bantoustans, la grande majorité dans une situation d’extrême pauvreté. L’un des principaux engagements du régime postapartheid en 1994, la mise en œuvre d’une réforme agraire qui prévoyait le transfert de 30% des terres cultivables aux populations noires, n’a pas été tenu : moins de 3% des terres ont été redistribués à ce jour.

Les grandes métropoles sont, au contraire des ex-bantoustans, les bénéficiaires de la nouvelle organisation de l’espace. Les trois pôles du Gauteng, de eThekwini et du Cap rassemblent quelque 13 millions de Sud-Africains et l’essentiel du potentiel économique du pays. Cette concentration est liée à la montée en puissance du secteur tertiaire, à la modernisation du secteur industriel et plus largement de la société sud-africaine. En 2005, le secteur minier ne représente plus que 4% des actifs, le secteur industriel 12,6% et le secteur agricole 10%. C’est-à-dire que la majorité des actifs (53,7%) est employée dans le tertiaire. Les services participent pour 65% au P.I.B. Cette évolution est encouragée par les grandes sociétés capitalistes sud-africaines (au premier rang desquelles l’Anglo American Plc, mais aussi les groupes Rembrandt, Liberty Life, S.A. Mutual...) et accompagnée par la politique publique. En effet, depuis 1997, la politique économique du gouvernement affiche clairement un programme néo-libéral qui consiste à favoriser l’investissement en pariant sur un effet en cascade jusqu’aux plus démunis. Dans le même temps, deux politiques visant au développement d’une classe moyenne et d’un entrepreneuriat noirs sont poursuivies avec énergie : l’Affirmative Action (qui consiste à favoriser l’emploi des Noirs qualifiés) et le Black Economic Empowerment (qui vise à développer un milieu d’affaires noir).

La tendance économique lourde et les choix politiques ont des conséquences directes sur l’augmentation du taux de chômage qui dépasse, en 2003, les 42% de la population active. Cette évolution sera-t-elle transitoire, conformément au discours officiel ? Toujours est-il qu’en privilégiant la compétitivité et la modernisation sur une action publique en faveur de l’emploi, les politiques actuelles ont favorisé le chômage.

Les régions de la nouvelle Afrique du Sud

La carte des régions d’Afrique du Sud doit se lire à l’échelle provinciale. Ces provinces, issues du redécoupage de 1994, sont dotées d’une relative autonomie et reflètent la diversité spatiale contemporaine.

La province du Gauteng détient les meilleurs indicateurs de développement du pays et concentre une large part des activités du secteur tertiaire. L’industrie reste importante dans la municipalité d’Ekurhuleni et les activités de haute technologie se développent rapidement entre Johannesburg et Tshwane, ainsi qu’autour de l’aéroport international de Johannesburg, rebaptisé Oliver Tambo Airport en 2006, qui reste le plus important d’Afrique. Enfin, le Gauteng est le siège principal du pouvoir politique : présidence et ministères sont basés à Pretoria, et le transfert du Parlement du Cap à Pretoria est prévu. Il est donc véritablement le centre de commandement du pays. Avec près de 9 millions d’habitants, la province contribue à 38% du P.I.B. sud-africain.

Les quatre provinces frontalières du Gauteng en sont fortement dépendantes : le Limpopo (5,2 millions d’habitants en 2005), le Nord-Ouest (3,6 millions d’habitants), le Mpumalanga (3,1 millions d’habitants) et l’État Libre (2,7 millions d’habitants). Ces territoires regroupent sept anciens bantoustans qui servaient de réservoirs de main-d’œuvre au Gauteng. Ce sont aussi des régions agricoles importantes, pour le maïs, le blé et l’élevage dans l’État Libre et le Nord-Ouest, les agrumes et produits tropicaux dans le Mpumalanga et le Limpopo. Ces régions fournissent également le Gauteng en énergie, grâce aux centrales thermiques des régions d’Ermelo et de Witbank, et en eau, grâce aux barrages sur le Vaal. Enfin, il s’agit de régions minières, mais dont l’exploitation est pilotée depuis Johannesburg : l’État Libre est une des principales régions aurifères du pays, la province du Limpopo produit du cuivre, du minerai de fer et des métaux rares, le Nord-Ouest extrait du platine.

L’aire d’influence du Gauteng dépasse cependant ces quatre provinces pour s’étendre vers le Lesotho, qui l’approvisionne en eau et, de plus en plus, en énergie hydro-électrique, et surtout vers la partie sud du Mozambique, le long du « corridor de Maputo ». Ce vaste projet transfrontalier, financé en partenariat public/privé, a modifié la géographie régionale. Il relie le Gauteng au port et à la ville de Maputo par un axe autoroutier et des voies ferrées rénovées, et reconstitue ainsi un axe économique régional fondamental (désengorgeant notamment le port de Durban).

Le KwaZulu-Natal

Province la plus peuplée du pays (9,1 millions d’habitants en 2005), le KwaZulu-Natal a des traits culturels forts : la population est zoulou à 80%, mais concentre également la grande majorité des Sud-Africains d’origine indienne. L’économie de la province est dominée par l’activité industrialo-portuaire. Durban, port de conteneurs avant tout, et Richard’s Bay, port minéralier créé dans les années 1970, sont, par leur trafic (respectivement 44 et 86 millions de tonnes en 2005), les deux premiers ports du continent. Débouchés maritimes pour les produits miniers de la province (charbon surtout) et les produits industriels de Durban et du Gauteng, ils sont aussi des ports d’exportation du bois et de l’agro-alimentaire. Ce dernier domaine d’activité repose sur la production sucrière des plantations de canne de la région côtière mais aussi sur les produits de l’élevage des contreforts du Drakensberg. Enfin, le KwaZulu-Natal est une région touristique et les environs de Durban sont une destination privilégiée des touristes nationaux. Malgré tout, les zones rurales noires sont dans une situation économique dramatique, le taux de séropositivité est particulièrement élevé, le taux d’analphabétisme approche les 30%.

Le Cap-Ouest

Originale par son milieu méditerranéen, la province du Cap-Ouest l’est également par sa population, qui appartient en majorité au groupe Coloured. Près des trois quarts des 4,5 millions d’habitants de la province sont concentrés dans la métropole du Cap, cœur économique et politique de la région, ville attractive par son site, son climat et son atmosphère (très marquée par la culture « créole », héritage du XVIIe siècle, caractérisée par la langue afrikaans, une cuisine et une musique originale, mais aussi par l’influence nord-américaine). Le Cap n’est ni un port important (le principal port de la province est Saldanha Bay, port exportateur du minerai de fer, construit en 1976), ni une ville industrielle (seul le textile y est développé), mais une métropole tertiaire de renommée internationale qui a su profiter de son rythme saisonnier inversé par rapport aux métropoles du Nord. Située au cœur d’une région touristique, elle est dotée d’un riche arrière-pays agricole, où se cultive l’un des plus beaux vignobles du monde, et où l’on produit du blé pour le marché intérieur sud-africain et les fruits tempérés (pommes, poires, raisins, etc.) exportés dans le monde entier. Ces divers atouts expliquent la réussite économique de la province qui connaît le plus faible taux de chômage du pays (moins de 20%). Le défi à venir pour cette région spatialement excentrée (le Cap est à 1 700 km de Johannesburg) reste l’intégration des migrants de plus en plus nombreux, étrangers pour une part, mais surtout venant de la province très pauvre du Cap-Est.

Le Cap-Est

Cette province, qui intègre les deux anciens bantoustans xhosa du Transkei et du Ciskei (dans lesquels vivent la moitié des 7 millions d’habitants de la province), semble comme enclavée entre le KwaZulu-Natal et le Cap-Ouest. Les deux métropoles principales de Nelson Mandela Metro (Port Elizabeth) et Buffalo City (East London) étaient, jusqu’au début des années 1980, les pôles de la construction automobile en Afrique du Sud, mais ces activités se sont déplacées vers les marchés du Gauteng ou à Durban. Le renouveau économique de la région est cependant annoncé : développement touristique de la côte de l’ancien Transkei et surtout projet Coega, lancé en 2000, pour créer, à une vingtaine de kilomètres à l’est de la métropole Nelson Mandela, un nouveau port en eaux profondes et aménager une zone industrielle de 12 000 ha consacrée à la métallurgie, la transformation d’aluminium et l’automobile.

Le Cap-Nord

Peut-être le territoire le plus original, la province du Cap-Nord ne compte pas 2% de la population nationale (0,9 million d’habitants, en 2005) mais couvre près de 30% de la superficie du pays. Le Cap-Nord est la seule province, avec le Cap-Ouest, où le premier groupe de population n’est pas noir mais Coloured. Plus de la moitié de la population noire est, en outre, localisée à Kimberley (250 000 habitants environ, capitale de la province) et à Barkly West. La province est toute entière comprise dans une zone où les précipitations sont inférieures à 500 mm par an, les cours d’eau sont temporaires, à l’exception notable de l’Orange qui, par ses périmètres irrigués, constitue la colonne vertébrale agricole. Semi-aride à l’est, désertique au nord où commence le Kalahari, et à l’ouest (prolongation du désert de Namib), la province correspond à l’essentiel du Grand Karoo : couvert d’une végétation steppique, il ne permet qu’un élevage ovin extensif. La laine est la première ressource de la région, avant les mines. Hotazel, au nord, est la ville du manganèse, Springbok, celle du cuivre et Sishen, celle du fer. Mais c’est le diamant qui reste la principale richesse extraite du sol, non plus à Kimberley mais au Namaqualand, dans la région frontalière de la Namibie et de la ville d’Alexander Bay. La zone diamantifère est ici littorale mais aussi largement sous-marine. C’est avant tout une enclave minière contrôlée par l’Anglo-American Plc, et mal intégrée à la province. Plus au sud, Port Nolloth, construit dès le milieu du XIXe siècle pour l’exportation du minerai de cuivre de Springbok, est le seul pôle urbain littoral de la région.

Que reste-t-il, au début du XXIe siècle, des rêves de changement des années 1990 ? Des accomplissements considérables certes, une démocratie qui fonctionne mais sur un territoire qui continue de refléter les inégalités et, plus encore, de les générer. Malgré l’action volontariste des autorités issues du changement de régime de 1994, l’Afrique du Sud reste un bel exemple de l’inertie, difficile à surmonter, des structures spatiales héritées.

L’expansion britannique

Le mouvement d’expansion de la colonie du Cap s’oppose, autour de la Great Fish River, aux chefferies xhosas. Neuf guerres dites « Cafres » se succèdent jusqu’en 1878 pour consacrer la victoire britannique et l’annexion du territoire xhosa sous le nom de British Kaffraria en 1897 (une partie de l’Eastern Cape actuel). Les Britanniques développent également leur colonie du Natal autour du port de Durban (initialement Port Natal), en important une main-d’œuvre contractuelle indienne, notamment à partir des années 1860. Ils s’affrontent ici aux Zoulous. D’abord victorieux le 22 janvier 1879 à Isandlwana puis finalement battu à Ulundi le 4 juillet 1879, le royaume zoulou est dépecé et incorporé à la colonie en 1897.

La marginalisation des Africains

Désormais, les organisations africaines ne sont plus les acteurs principaux du jeu politique. Malgré quelques rébellions (au Zululand, en 1906-1907), les chefferies africaines ne sont plus que des sujets ou des instruments de la rivalité qui oppose les républiques boers aux Britanniques. Certaines chefferies, comme les Basutos dirigés par Moshoeshoe, doivent parfois demander la protection coloniale britannique (1868) puis être annexées (1871) pour échapper aux projets de spoliation de leurs terres par les Boers, tandis que d’autres (Xhosas) voient leurs terres annexées (1879-1894). Tout est désormais prêt pour un affrontement des deux groupes européens.

La généralisation des discriminations raciales

Légitimé au niveau international par sa participation aux deux guerres mondiales aux côtés des Alliés, et appuyé sur une alliance de partis politiques « modérés » afrikaners et britanniques (New South African Party et United Party), le pouvoir sud-africain va poursuivre une politique systématique de discrimination raciale sous la conduite successive de trois Premiers ministres (Louis Botha, Jan Smuts et James Hertzog). La ségrégation est consacrée par le Native Land Act (1913) qui officialise la spoliation foncière des Noirs en les confinant dans des réserves représentant 13% des terres, puis par le Natives Urban Areas Act (1923) qui établit la ségrégation urbaine et réduit la mobilité des Noirs en généralisant le système des pass. Les Afrikaners sont au cœur des dispositifs de pouvoir politique. Des stratégies communautaires de promotion économique, culturelle et sociale via des sociétés culturelles, des groupements occultes comme l’Afrikaner Broederbond, ou des banques, amènent une génération de nouveaux leaders communautaires à des postes de décision. En 1948, cette dynamique est consacrée par la victoire électorale du National Party (N.P.) du docteur Malan.

L’apartheid comme système de gouvernement

L’apartheid va progressivement s’établir comme système de gouvernement et comme modèle de société imposant « légalement » la séparation physique et territoriale et la hiérarchisation de quatre groupes raciaux : Blancs, Coloured, Indiens et Noirs. Ce travail est au cœur des activités des quatre Premiers ministres sud-africains : Daniel F. Malan (1948-1954), Johannes Strijdom (1954-1958), Hendrik Verwoerd (1958-1966) et John Vorster (1966-1978). En 1950, le Population Registration Act le Immorality Act, le Group Areas Act, et le Suppression of Communism Act vont ainsi créer et réglementer des identités raciales, interdire les relations sexuelles et l’union maritale entre membres de « races » différentes, réduire la liberté de déplacement des Noirs, et interdire toute forme de remise en cause de cet ordre. L’apartheid légal se renforce avec la systématisation des pass (1952), la promulgation du Separate Amenities Act et du Bantu Education Act (1953). En 1959, le Promotion of Bantu Self-Government Act fonde la politique du « Grand Apartheid » qui visait à dénationaliser les Noirs sud-africains en les affiliant à différents bantoustans à caractère ethnique, et administrés de manière autonome. Dans les années 1970, quatre de ces bantoustans (Transkei, Bophuthatswana, Venda et Ciskei) deviennent officiellement des « États noirs » indépendants, qui ne seront jamais reconnus par la communauté internationale.

L’organisation des résistances

Les campagnes de désobéissance civile lancées par l’A.N.C. de 1949 à 1952, selon le modèle gandhien, s’étant révélées inefficaces, des mouvements progressistes Indiens, Coloured, Blancs et Noirs s’unifient au sein de l’Alliance du Congrès. L’opposition ainsi rassemblée proclame, en 1955, la Charte de la liberté, prônant l’émergence d’une Afrique du Sud non raciale et fondée sur le respect des droits de l’homme. Les poursuites pour trahison engagées contre les leaders du mouvement (procès de 1956 à 1961), la répression policière et le massacre de Sharpeville en mars 1960 conduisent à l’abandon du principe de la non-violence et à la création, en 1961, de la branche militaire de l’A.N.C., Umkhonto weSizwe. À la suite du renforcement de la répression et de la condamnation à la prison à vie des principaux leaders de la contestation (dont Nelson Mandela, lors du procès de Rivonia en 1963-1965), une partie des organisations et des militants anti-apartheid est alors contrainte à l’exil. De nouvelles formes de contestation émergent néanmoins : le mouvement de la Conscience noire de Steve Biko, assassiné par la police en 1977, redonne de la fierté aux Noirs et encourage la mobilisation des jeunes lycéens lors des émeutes de Soweto en 1976 ; les syndicats, en cours de légalisation, acquièrent également une influence jusqu’alors inconnue. Ces dynamiques préparent la révolte de la société civile sud-africaine des années 1980.

La fin de l’apartheid et l’installation de la démocratie

La crise économique qui frappe le pays à la fin des années 1970, l’indépendance des colonies voisines (Mozambique, Angola, Rhodésie), l’impossible justification morale de l’apartheid, la mise en place progressive de sanctions internationales, la montée en force de la contestation interne et la fin de la présence soviéto-cubaine en Angola vont contraindre le régime sud-africain à la révision de ses choix.

Les impossibles réformes et la montée des contestations

La réforme constitutionnelle de 1983 crée un Parlement à trois chambres associant les Coloured et les Indiens au pouvoir, tout en maintenant le principe de l’exclusion des Noirs de la vie politique nationale. Elle conduit à une mobilisation sociale d’une ampleur considérable, exprimée par la création du Front démocratique uni (U.D.F.), organisation multiraciale regroupant de multiples mouvements sociaux de toute nature, laïcs et religieux, culturels, sociaux et économiques, dont la principale confédération syndicale, le C.O.S.A.T.U. (Congress of South African Trade Unions), fondée en 1985. Des campagnes généralisées de désobéissance civile sont alors lancées et conduisent à un contexte quasi insurrectionnel dans certains townships. Conjuguée à une pression internationale accrue, cette situation d’impasse contraint le président Pieter W. Botha (1979-1989) à engager, en 1987, des pourparlers secrets avec Nelson Mandela et l’A.N.C.

La transition démocratique

L’arrivée au pouvoir de Frederik W. de Klerk en 1989 permet une rupture politique. Celui-ci annonce, en février 1990, la libération des prisonniers politiques dont Nelson Mandela, la fin de l’interdiction des organisations anti-apartheid et le démantèlement de la législation d’apartheid. Les principaux acteurs politiques du conflit sud-africain (et plus particulièrement le gouvernement du N.P. et l’A.N.C.) commencent alors, au sein de la Convention pour une Afrique du Sud démocratique (C.O.D.E.S.A.), des négociations constitutionnelles qui vont radicalement transformer l’État sud-africain. La transition qui s’engage est ainsi fondée sur l’idée de « réconciliation nationale » portée par Nelson Mandela, premier président sud-africain démocratiquement élu en avril 1994. Un gouvernement d’unité nationale constitué de toutes les principales forces politiques du pays institue un partage du pouvoir. Cette période de « révolution négociée » se traduit par une refonte de l’administration, des politiques publiques, et par l’élaboration d’un nouveau contrat social entre les différentes composantes de la société sud-africaine.

La nouvelle Afrique du Sud

Un nouveau contrat social est sorti de ces années de confrontation et de discrimination, faisant de l’Afrique du Sud une démocratie désormais consolidée. Reste à transformer une structure sociale et économique profondément marquée par ces expériences passées. Les acteurs de la transition sud-africaine procèdent à une véritable refondation des institutions et des règles du jeu politique du pays, posant ainsi les bases de nouveaux équilibres qui renvoient systématiquement au double contrôle du peuple et de la loi. Après une Constitution intérimaire élaborée en 1993, la Constitution finale a été négociée au sein de l’Assemblée constituante, élue en avril 1994. En rupture avec l’apartheid, elle est le fruit de nombreux compromis sur la forme de l’État, les rapports intergouvernementaux et la protection des minorités et des libertés. Entérinée le 8 mai 1996, elle consacre le principe du constitutionnalisme, et refonde l’organisation des pouvoirs au sein de l’État.

Le rôle central du président

La présidence constitue le cœur du pouvoir exécutif. En 1999, Thabo Mbeki est élu président et inaugure une réforme de l’exécutif afin d’en améliorer l’efficacité. Il renforce le contrôle présidentiel sur le gouvernement et l’administration composée d’environ un million de fonctionnaires. Le président est élu par une Assemblée nationale constituée de quatre cents membres élus à la proportionnelle, ce qui n’empêche pas l’A.N.C. d’y être largement dominant au point que le Parlement n’a jusqu’à présent exercé qu’un rôle marginal de contre-pouvoir face à l’exécutif.

Un système quasi fédéral

Le Conseil national des provinces, seconde chambre du Parlement, est composé de quatre-vingt-dix représentants des provinces et contribue à donner à l’État sud-africain un caractère quasi fédéral. Les neuf gouvernements provinciaux reçoivent près de 60% du budget national et exercent leurs compétences dans les domaines de l’éducation, de la santé et de la sécurité sociale. Ils sont confrontés à la faible capacité de leur système politico-administratif, notamment dans les provinces constituées sur la base des anciens bantoustans (Mpumalanga, Eastern Cape...). En décembre 2000, après un long processus de restructuration administrative, deux cent quatre-vingt-quatre municipalités ont remplacé les mille deux cents structures locales ségréguées. Cependant, hormis les six métropoles - Ekwihuleni (East Rand), Ethekwini (Durban), Johannesburg, Le Cap, Nelson Mandela (Port Elizabeth), Tshwane (Pretoria) -, la plupart des municipalités se heurtent à une insuffisance de ressources financières et humaines qui entrave la mise en œuvre de leurs compétences en matière de distribution des services de base (eau, électricité, santé). Afin de relier les différents niveaux de gouvernement, la Constitution établit un système de relations intergouvernementales fondé sur le principe du gouvernement coopératif. Mais dans la pratique, la faiblesse des municipalités et des provinces se traduit par une prédominance du pouvoir central.

Un État de droit

Une cour constitutionnelle est chargée de faire respecter la Constitution (et notamment la très libérale et protectrice Charte des droits), et de résoudre les conflits entre les échelons de gouvernement. Elle est une garantie majeure de la démocratie stabilisée instaurée en Afrique du Sud. Un arsenal d’autres institutions indépendantes contribue également à renforcer la protection des droits des citoyens et à rompre avec le régime précédent : un médiateur, un auditeur général, une Commission électorale, une Commission pour l’égalité des sexes et une Commission des droits de l’homme.. Le recours systématique et régulier aux élections pour les trois niveaux de gouvernement (local, provincial, national) a modifié racialement la physionomie politique du pays. Les trois élections législatives de 1994, 1999 et 2004 ont consacré la consolidation de la règle du jeu démocratique et la forte domination de l’A.N.C. dans le champ politique sud-africain.

L’A.N.C. et ses mutations

Le 27 avril 1994, c’est sous la forme d’une alliance tripartite (A.N.C.-Parti communiste sud-africain-C.O.S.A.T.U.) que le mouvement de Nelson Mandela arrive au pouvoir avec 62,65% des voix. Depuis sa légalisation, l’A.N.C., comme la plupart des organisations politiques du pays, se transforme progressivement de mouvement de libération en parti politique, en poursuivant une véritable révolution organisationnelle. Malgré ses importantes mutations, l’A.N.C. conserve certaines caractéristiques de son ancien fonctionnement. La mise en avant du principe d’unité se traduit toujours par une prise de décision par consensus et une forte discipline interne qui conduisent à une organisation centralisée. Cette logique de centralisation, renforcée depuis l’arrivée à la présidence de Thabo Mbeki en 1999, a mené les instances nationales du parti à intervenir dans le fonctionnement des structures provinciales, notamment pour la désignation des candidats au poste de Premier ministre provincial. L’exécutif de l’A.N.C. cherche ainsi à éviter la constitution d’intérêts provinciaux trop marqués susceptibles de menacer l’unité du parti. La rhétorique de la libération constitue toujours une référence essentielle dans les campagnes électorales de l’A.N.C. Le parti s’est d’ailleurs transformé en une machine électorale très efficace qui, malgré la montée des mécontentements à l’égard du gouvernement, parvient à mobiliser un très large soutien populaire lors des élections (66,3% en 1999 et 69,7% en 2004).

Depuis son accession au pouvoir, l’A.N.C. s’est également lancé dans une stratégie de redéploiement de ses cadres afin d’investir les lieux de pouvoirs extérieurs à la sphère politique (haute administration, services publics, entreprises publiques, justice, médias et secteur privé), renforçant ainsi l’association sinon la confusion entre le parti et l’appareil étatique global.

Une opposition marginalisée et fragmentée

Face à la domination de l’A.N.C., l’espace politique reste très limité pour que s’affirment des partis d’opposition en mal d’identité. L’effritement du N.P. Fondateur du régime d’apartheid, le N.P., devenu Nouveau Parti national (N.N.P.) en 1996, n’a pas pu ou su s’adapter à la nouvelle donne démocratique. Ses résultats électoraux en témoignent : de plus de 20% des voix en 1994, il est passé à 1,65% en 2004. Son ambivalence à l’égard du gouvernement et son incapacité à choisir entre parti communautariste Blanc et Coloured et parti attrape-tout d’opposition ont brouillé son image de parti d’opposition au yeux de son électorat. La plupart des dirigeants du parti ont rejoint soit l’Alliance démocratique (pour les plus conservateurs) soit l’A.N.C. (pour les plus à gauche), au point que le N.N.P. s’est officiellement dissous en 2005.

La marginalisation de l’Inkatha. Le parti nationaliste zoulou Inkatha Freedom Party (I.F.P.) constituait la principale force politique noire issue du système d’apartheid. Favorable à un régime fédéral et soucieux de protéger ses positions au KwaZulu, il s’est opposé à l’A.N.C. au début des années 1990, dans une violente guerre civile ayant un temps menacé la tenue des élections d’avril 1994. Lors de celles-ci, l’I.F.P. obtenait un score largement « arrangé » en sa faveur de 10,54% des voix. Son leader, Mangosuthu Buthelezi, devenait alors ministre de l’Intérieur du gouvernement d’unité nationale. Depuis lors, l’influence du parti n’a cessé de décroître, y compris dans son fief du KwaZulu-Natal où son système de patronage à l’égard des chefs traditionnels s’érode au fur et à mesure que les ressources du parti diminuent et que les jeunes se détachent du contrôle social des chefferies. Aux élections de 2004, l’I.F.P. ne bénéficiait plus que de 7% des suffrages au niveau national, perdait le gouvernement du KwaZulu-Natal au profit de l’A.N.C et connaissait par la suite des scissions internes.

La mobilisation limitée de l’Alliance démocratique. Dorénavant, le principal parti d’opposition est l’Alliance démocratique (D.A.), une coalition de la droite libérale constituée en juin 2000 sur le socle du Parti démocratique (libéral multiracial) et du N.P. Sous l’égide de son leader Tony Leon, très virulent à l’encontre du gouvernement, la D.A. a obtenu 12,4% des suffrages aux élections de 2004. Son avenir est toutefois fortement hypothéqué par son incapacité à dépasser ses traditionnels soutiens blancs et à mobiliser au sein de la communauté noire en dépit de campagnes actives.

L’improbable alternance politique. Dans ce contexte, la possibilité d’une alternance politique est faible. Les contrepoids démocratiques du régime sud-africain sont plutôt à chercher au sein de la société civile. Les structures associatives (civics), les syndicats, les organisations religieuses et les médias tendent ainsi à jouer un rôle de contrôle de l’action publique en dénonçant les éventuels errements de la politique gouvernementale, notamment en matière de lutte contre le sida ou la corruption, et en mobilisant des citoyens. De même, les forts clivages au sein de l’A.N.C. et de l’alliance tripartite opposant radicaux et modérés, exilés et militants issus de la lutte interne, agissent comme autant de garde-fous contre les tendances autoritaires et ouvrent la voie à une recomposition éventuelle des alliances politiques entre modérés et radicaux.

Les espaces imbriqués de l’international sud-africain

L’Afrique du Sud a progressivement réintégré le concert des nations après les élections de 1994 en normalisant ses relations bilatérales et en intégrant la plupart des instances multilatérales (O.N.U., O.M.C., U.A.). Après quelques tâtonnements, essentiellement dus aux incertitudes de la période de transition, l’arrivée de Thabo Mbeki au pouvoir en 1999 a renforcé la cohérence de la politique étrangère sud-africaine qui a été radicalement redéfinie autour de nouveaux principes directeurs : une orientation prioritaire à l’égard de l’Afrique, la promotion de la démocratie et des droits de l’homme, la coopération Sud-Sud et la réforme des institutions régionales (U.A., N.E.P.A.D., Nouveau Partenariat pour le développement en Afrique) en faveur d’une plus grande équité Nord-Sud.

Une politique étrangère réorientée vers l’Afrique

L’Afrique du Sud conserve une relation privilégiée avec l’Union européenne, son premier partenaire commercial, et les États-Unis avec qui elle est liée par des accords économiques préférentiels. Cependant, comme le souligne le discours de Thabo Mbeki sur la « renaissance africaine », le nouveau régime sud-africain a entrepris un recentrage politique progressif sur le continent africain. Celui-ci est devenu un partenaire commercial important pour l’Afrique du Sud, dont il constitue dorénavant le quatrième marché d’exportation. Pretoria utilise également sa position de leadership en Afrique (en tant que principale puissance économique et militaire) pour renforcer son statut sur la scène internationale. Poussée par les puissances occidentales, elle entend jouer un double rôle d’opérateur de paix et d’agent du développement.

Une puissance africaine adepte du « soft power »

Pour se démarquer de toute image hégémonique, l’Afrique du Sud a adopté dans ses relations inter-africaines une stratégie de soft power mettant plus l’accent sur la cooptation que sur la contrainte. Malgré sa position dominante dans la région, c’est par une approche multilatérale que Pretoria a largement contribué à restructurer le mode d’organisation et de fonctionnement de la Communauté de développement de l’Afrique australe (S.A.D.C., fondée en 1992 et intégrée par l’Afrique du Sud en 1994). Cette stratégie est particulièrement évidente dans le processus de renégociation de l’accord d’Union douanière d’Afrique australe (S.A.C.U.), impliquant l’Afrique du Sud, le Botswana, la Namibie, le Lesotho et le Swaziland. Depuis 2004, la S.A.C.U., dont le siège a été relocalisé en Namibie, fonctionne de manière collégiale sur le principe du consensus (Pretoria n’y exerce plus l’autorité suprême), et selon un mécanisme de partage plus équitable des ressources douanières.

L’Afrique du Sud, porte-parole des pays du Sud

Parallèlement, l’Afrique du Sud redéploie ses relations au sein de l’hémisphère Sud pour y jouer un rôle pivot. Plus de 27% de son commerce extérieur s’effectue, depuis 2003, avec l’Asie et ses échanges sont en augmentation avec l’Amérique latine. Depuis 1997, l’Afrique du Sud développe des relations politico-économiques au sein de l’Indian Ocean Rim Association for Regional Cooperation (I.O.R.-A.R.C.), qui regroupe les États côtiers de l’océan Indien et renforce leurs échanges commerciaux. Avec l’Inde et le Brésil, l’Afrique du Sud forme une Commission tripartite qui vise à renforcer la coopération Sud-Sud. Elle joue également un rôle actif au sein du Mouvement des non-alignés qu’elle a présidé en 2000. Thabo Mbeki a largement contribué à mettre la question du développement (et celui de l’Afrique en particulier) dans l’agenda des sommets du G8 auxquels il participe régulièrement. En collaboration avec les membres du G5 (les cinq pays les plus industrialisés au monde), l’Afrique du Sud œuvre pour une réforme du fonctionnement des institutions financières internationales (F.M.I., Banque mondiale) afin que les intérêts des pays du Sud y soient mieux représentés. Pretoria est également favorable à une refonte du système de décision de l’O.N.U. où elle espère obtenir un siège au Conseil de sécurité.

Des ambitions internationales sous contraintes

Les grandes ambitions internationales de l’Afrique du Sud rencontrent néanmoins certaines limites, telles que des rivalités pour le leadership continental (avec l’Angola, le Nigeria, le Zimbabwe, ou encore le Sénégal). Par ailleurs, les États africains sont en général réticents à l’égard de ses ambitions réformatrices libérales, de son soutien aux principes de la bonne gouvernance et de la démocratie et de ses appels à la responsabilité des gouvernants devant leurs citoyens et leurs pairs. Cette contrainte est particulièrement prégnante au sein de la S.A.D.C., à propos de la dérive autoritaire du Zimbabwe par exemple. Pretoria a ainsi renoncé à dénoncer publiquement le régime d’Harare afin de ne pas s’aliéner certains États de la région qui soutiennent Robert Mugabe (Angola, Namibie). Mais la principale limite aux ambitions internationales sud-africaines résulte d’un problème de capacité. Pretoria ne dispose pas des moyens diplomatiques et militaires susceptibles de soutenir son ambition de devenir une puissance moyenne régionale. C’est l’un des enjeux de la politique de modernisation économique du pays.

La modernisation d’une économie désarticulée

L’économie sud-africaine est fortement marquée par l’empreinte de l’apartheid. Au regard du continent africain, elle apparaît comme un géant concentrant 25% du P.I.B. de l’Afrique (et 75% de celui de la S.A.D.C.) et 40% de sa production industrielle. Le P.I.B. de la seule province du Gauteng (où se trouve Johannesburg) est supérieur à celui du Nigeria. À l’échelle mondiale, le P.I.B. sud-africain (534,6 milliards de dollars U.S. [P.P.A., parité des pouvoirs d’achats] en 2005) est moyen. Il est, par exemple, légèrement supérieur à celui du Portugal. Avec près de 12 100 dollars U.S. (P.P.A.) en 2005, le P.I.B. par habitant est très supérieur à la moyenne de l’Afrique subsaharienne, mais très inférieur à celui des pays développés du Nord. L’économie sud-africaine a donc à la fois des caractéristiques de pays développé et de pays en développement. Elle est tiraillée entre un secteur moderne (finances, énergie, services, industries manufacturières, agroalimentaires, mines...) ouvert à la compétition internationale et très compétitif, et un ensemble d’activités dites informelles (emplois de la récupération, de la vente au détail...). Seule une minorité de la population dispose d’un niveau de vie de type européen, tandis que près de 50% des Sud-Africains vivent au-dessous du seuil de pauvreté et que 21% dispose d’un revenu inférieur à 1 dollar par jour. Le pouvoir démocratique tente de réduire les déséquilibres et les inégalités issus de l’apartheid en renforçant les secteurs les plus dynamiques de l’économie et en dérégulant cette activité, sans pour autant dégrader les comptes budgétaires et le niveau d’endettement très faible du pays. Il a déjà réussi à transformer une économie fermée et protectionniste, fondée sur un marché intérieur captif et l’exportation de produits miniers, en une économie largement ouverte, essentiellement manufacturière, fortement dérégulée et soumise à un mouvement rapide de modernisation. Il tente désormais de réussir l’articulation du secteur moderne en expansion avec l’économie marginalisée et de pauvreté, le premier devant servir d’engrenage au second.

La libéralisation des années 1990-2005  

À la fin des années 1980, l’économie sud-africaine se caractérisait par des désarticulations structurelles et des inégalités raciales considérables qui ne pouvaient être laissées en l’état. Elle devait être rénovée sans pour autant que ses éléments de force (infrastructures, capacités industrielles et financières, savoir-faire) ne soient brisés. Les premières orientations économiques du gouvernement d’unité nationale et de ses successeurs confirmèrent une volonté d’ouverture internationale, de gestion libérale de l’économie et d’inscription dans une économie de marché (affiliation au G.A.T.T. en 1993, abandon des nationalisations, indépendance de la banque centrale). Le contrôle des changes a été supprimé, le rand financier a disparu en 1995, les barrières douanières et tarifaires ont pour l’essentiel été levées, tandis que le pays devenait membre fondateur de l’O.M.C. Parallèlement, la stratégie initiale de redistribution rapide des ressources, prévue par le Programme de reconstruction et de développement (R.D.P.) présenté en mai 1994 par Mandela, fut abandonnée dès 1996 avec le lancement du programme G.E.A.R. (Growth Employement and Redistribution), aux orientations beaucoup plus libérales et proches des préceptes de bonne gouvernance soutenus par la Banque mondiale

Ce changement de priorité s’explique essentiellement par les premiers résultats économiques décevants (et notamment la faible entrée d’investissements étrangers), par les pressions internationales (notamment du F.M.I.) et par la nature du système décisionnel de la transition démocratique qui conférait une forte influence aux grands intérêts économiques privés. Les gouvernements successifs donnèrent la priorité à la consolidation des agrégats économiques fondamentaux (équilibres budgétaire et monétaire, gestion de la dette) et au renforcement du secteur privé, tandis que le rythme des politiques sociales et les programmes de redistribution des richesses était ralenti. La politique économique sud-africaine post-apartheid est ainsi fondée sur deux principes : une gestion libérale orthodoxe permettant de rassurer les investisseurs étrangers et d’assurer la crédibilité financière internationale du pays, tout en renforçant les capacités d’action économique et les marges de manœuvre budgétaires ; et la conviction des inévitables effets bénéfiques de l’ouverture économique, facteur de croissance, sur la diffusion des richesses au profit des plus pauvres.

Face à ce qu’il présente comme une économie duale, l’État revendique un rôle actif (developpemental) à l’instar des nouveaux États industriels asiatiques. Il veut être un régulateur actif de l’économie (à travers, par exemple, une privatisation limitée des entreprises publiques) et souhaite orienter les efforts destinés à transférer progressivement les bénéfices de l’économie moderne au profit des secteurs les plus démunis de la société.

La politique de modernisation de l’économie du pays est un succès. Le P.I.B. connaît une croissance régulière (huit années successives de croissance depuis 1996) et en augmentation (autour de 3% par an depuis 1993, de 5% en 2005 et une prévision de 6% pour les années suivantes), la dette publique demeure très limitée (48% du P.I.B. en 1997 et 37% en 2004), l’inflation est maîtrisée, le rand stabilisé, les taux d’intérêt sont au plus bas depuis vingt ans, la consommation intérieure de biens et de services est en forte augmentation tandis que le prix de l’immobilier croît considérablement. L’orthodoxie budgétaire et financière, abandonnée pendant les dernières années d’apartheid, est devenue la règle avec la baisse de la pression fiscale, la réduction des dépenses publiques et leur concentration dans les secteurs productifs.

Parallèlement, l’économie du pays a changé de nature. Elle s’est restructurée, soutenue par un secteur privé dynamisé et en expansion rapide comme le montrent les activités bancaires et manufacturières ou le tourisme. Elle est ainsi désormais plus manufacturière qu’agricole et minière (l’industrie contribue pour 31% au P.I.B) et dominée par le secteur des services (65% du P.I.B). Elle s’est largement ouverte à la concurrence extérieure. Les échanges internationaux sont en croissance permanente et le pays est désormais arrimé sur les grands marchés du Nord (Union européenne - premier client et fournisseur -, États-Unis) et du Sud (Chine, Inde, Mercosur). Il commence aussi à pénétrer le marché africain, avec d’autant plus de succès que ce dernier est le plus souvent délaissé par les anciennes métropoles coloniales. Bref, l’Afrique du Sud commence à confirmer son statut de puissance économique émergente, certes fragile en raison des questions sociales qui demeurent, mais à fort potentiel.

L’émergence d’une classe aisée noire

La redistribution apparaît moins problématique au sein du secteur moderne (lié à l’économie mondiale) et des emplois qualifiés. Les politiques d’affirmative action mises en œuvre par les gouvernements successifs depuis la fin de l’apartheid favorisent la promotion de cadres et d’employés noirs qualifiés. Dans le secteur public, cette politique est systématiquement poursuivie en parallèle avec le redéploiement ou le départ de l’ancien personnel, majoritairement blanc. Elle a transformé la représentativité sociologique de la fonction publique au profit des populations historiquement défavorisées (en 2003, 72,5% des fonctionnaires étaient Noirs, 14,7% Blancs, 8,9% Métis, et 3,6% Indiens), au risque, dans certains départements, que ces rééquilibrages se fassent au détriment de l’efficacité globale des administrations.

Dans le secteur privé, les actions de black economic empowerment, visant notamment à promouvoir la nomination de cadres et responsables noirs dans les grandes sociétés, ont permis un début de rééquilibrage racial de l’économie du pays. Toutefois la part du secteur privé appartenant aux Noirs reste encore très minoritaire (3,8% du capital à la bourse de Johannesburg) et fortement concentrée autour de quelques personnalités et groupes d’amitiés (les entrepreneurs et anciens activistes anti-apartheid Cyril Ramaphosa, Tokyo Sexwale...). Néanmoins, depuis 2000, environ 500 000 Sud-Africains noirs ont accédé à la classe moyenne et supérieure de revenus. Les non-Blancs représentent désormais environ 40% des 20% de Sud-Africains les plus riches du pays.

Les appareils de décision politique et administratif, et dans une moindre mesure du secteur privé, deviennent donc plus représentatifs de la composition de la population, même si cette évolution reste lente. La mise en œuvre du principe d’égalité conduit également à une féminisation accélérée des fonctions de responsabilité de la société sud-africaine.

Hors du secteur moderne et urbain, les inégalités raciales se maintiennent ; 95% des foyers qui forment les 20% des Sud-Africains les plus pauvres sont noirs. Dans le monde rural, les lenteurs touchant à la réforme foncière en cours depuis 1994 et à l’amélioration du statut des travailleurs agricoles confinent une grande partie de la population rurale des ex-bantoustans dans une marginalité économique et sociale absolue. Les règles du rachat des terres, le poids du lobby agricole, l’ancienneté des spoliations et les contraintes économiques interdisant de déstabiliser un secteur essentiel au pays, participent de cette lenteur dans l’application de la réforme foncière. À la mi-2004, seulement 20 000 fermiers avaient obtenu des terres à des fins agricoles.

Le bien-être de la population a cependant été amélioré par un meilleur accès aux biens et aux services publics, et plus largement par une politique sociale de redistribution. Tout d’abord, le besoin de logements, très important à la fin de l’apartheid, a donné lieu à une politique de construction et d’aide à l’accession à la propriété qui a eu des résultats significatifs mais qui demeure insuffisante face à la pression démographique. Ensuite, la réforme du système d’enseignement a permis l’accès massif des Noirs aux écoles et aux universités ainsi qu’une augmentation du niveau de réussite au baccalauréat. Enfin, en matière de santé et de protection sociale, des progrès considérables ont été réalisés. Les dépenses sociales (éducation, logement, santé, sécurité sociale, culture) ont été multipliées par 3,5 entre 1994 et 2003. En 2005, elles atteignaient 57% des dépenses de l’État. Des fonds sociaux bénéficient désormais à plus de sept millions de Sud-Africains, permettant ainsi d’élever le niveau de vie des populations à revenus limités. Le gouvernement a également lancé des programmes de travaux publics qui visent à améliorer les infrastructures collectives (routes...) tout en liant aide sociale et activité productive. Parallèlement, et bien que leur capacité de mobilisation se soit affaiblie depuis la fin de l’apartheid, les nombreuses associations du pays, syndicats et organisations religieuses s’impliquent dans l’action sociale en complément ou comme substitut à ces politiques étatiques. Celles-ci ont jusqu’ici davantage bénéficié aux populations émergentes qu’aux plus pauvres, lesquelles n’ont connu en moyenne qu’une amélioration marginale de leurs conditions de vie. Enjeu majeur, la lutte contre la pauvreté commence à structurer les axes de l’opposition politique.

Les enjeux actuels du pouvoir sud-africain résident dans sa capacité à faire bénéficier de sa politique économique la population la plus marginalisée, et à contrôler la montée des tensions sociales. Les critiques se renforcent à l’égard d’un gouvernement surtout préoccupé par la consolidation et la rénovation du secteur moderne de l’économie et de la société. L’héritage explosif légué par l’apartheid (pauvreté, inégalités, non-gestion de l’épidémie de sida) demeure toujours présent. Il est toutefois partiellement désamorcé par un pouvoir politique sans concurrence interne, par de bons résultats économiques et par l’enrichissement d’une partie de la population.

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