L’impôt universel une idée réaliste ou utopique ?

Jeudi 6 décembre 2007 // La France

Les politiques de l’emploi, entendues comme mesures spécifiques de lutte contre le chômage et d’amélioration de la situation du marché du travail, existent dans tous les pays de l’O.C.D.E. Les débats sur leur bien-fondé et leur efficacité sont récurrents. Outre leur dimension politique, en tant qu’objet d’analyse scientifique, ces politiques posent aussi de nombreux problèmes : leur définition et leur contenu sont flous, en partie parce qu’il s’agit d’une construction historique relativement récente, les spécificités nationales sont importantes, et les évaluations disponibles de leur efficacité donnent souvent des résultats contradictoires. L’approche économique de ces politiques permet de mettre en lumière les leviers d’intervention correspondant aux différentes mesures, ainsi que les enchaînements supposés conduire à une baisse du chômage ou à une amélioration du fonctionnement du marché du travail. Sur le plan empirique, les mesures doivent toutefois être appréhendées dans leur contexte macroéconomique et institutionnel : de ce point de vue, la comparaison internationale est nécessaire à l’analyse des politiques de l’emploi.

Les politiques de l’emploi : un objet aux contours flous.

Les problèmes de définition des politiques de l’emploi

Dans une perspective large, les politiques de l’emploi comprennent un ensemble d’interventions publiques très variées : politiques macroéconomiques visant à lutter contre le chômage conjoncturel, mesures de réglementation du marché du travail (salaire minimum, règles de licenciement, temps de travail), interventions sur le coût du travail, incitations fiscales à l’activité, indemnisation du chômage, préretraites, mesures ciblées sur les chômeurs (formation, aide à la recherche d’emploi ; stages ou emplois publics temporaires), etc.

Cependant, la définition conventionnelle la plus couramment retenue, notamment par les organismes internationaux, comme l’O.C.D.E., est plus restrictive : elle exclut l’ensemble des interventions générales, d’ordre macroéconomique ou juridique, et les mesures de baisse du coût du travail bénéficiant à l’ensemble des salariés en fonction d’un seuil de salaire (baisses de charges en France, par exemple). Cette approche ne retient donc que les dispositifs profitant à des catégories particulières, comme les chômeurs ou les jeunes en insertion professionnelle... En ce sens, les politiques de l’emploi doivent être comprises comme des interventions de nature plutôt structurelle, et ciblées. Dans cet article, on s’appuiera sur cette définition, utile notamment pour les comparaisons internationales, sans exclure toutefois certaines mesures dites générales, mais bien identifiables et clairement assignées à un objectif d’accroissement du niveau de l’emploi, comme les baisses de charges et la réduction du temps de travail.

Mesures actives/mesures passives et nomenclature de l’O.C.D.E.. 

Parmi les mesures ciblées, on distingue entre mesures actives et mesures passives. Les mesures actives ont pour objectif d’aider au retour à l’emploi des chômeurs et d’augmenter le niveau d’emploi dans l’économie, soit de manière directe (création d’emplois publics temporaires, subventions à l’embauche), soit de manière indirecte (formation). Les mesures passives comprennent l’indemnisation du chômage et les dispositifs de cessation anticipée d’activité, dont l’objectif est d’atténuer les conséquences du chômage. Cette distinction recoupe l’opposition plus courante entre traitement économique et traitement social du chômage. À partir de cette distinction, l’O.C.D.E. retient une notion de dépense publique pour l’emploi, dont les catégories sont les suivantes :
 
a) dépenses « actives », à savoir dépenses pour l’administration et le service public de l’emploi ; dépenses en faveur de la formation professionnelle des adultes ; mesures en faveur des jeunes ; mesures d’aide à l’embauche (subventions à l’emploi dans le secteur privé, emplois temporaires dans le secteur public ou associatif, aides aux chômeurs créateurs d’entreprises).

b) dépenses « passives », à savoir indemnisation du chômage, retraites anticipées financées sur fonds publics.

Le taux d’activité de la dépense publique pour l’emploi est alors défini comme le rapport entre la somme des dépenses actives et le total de la dépense. Quels qu’en soient les défauts et insuffisances, cette nomenclature des dépenses constitue une référence incontournable, notamment pour les comparaisons internationales.

Une autonomisation progressive par rapport aux politiques sociales et sectorielles.

Le champ des politiques de l’emploi demeure imprécis dans une perspective historique. Leur histoire est en effet étroitement imbriquée avec celle des systèmes de protection sociale. Dans la plupart des pays, la création d’un système universel et obligatoire d’assurance-chômage est un élément d’une protection sociale elle-même universelle, mise en place après la Seconde Guerre mondiale. En revanche, le développement des politiques actives de l’emploi (formation, intermédiation et diffusion de l’information sur le marché du travail par le biais des agences pour l’emploi, aides à l’emploi) est plus tardif : il est lié à la dégradation progressive de la situation de l’emploi (années 1960, et surtout 1970-1980), qui suscite un glissement de ces interventions d’une logique sectorielle à une logique contre-sélective : les mesures ciblées sur les chômeurs les plus en difficulté (chômeurs de longue durée) ou les jeunes en insertion prennent en effet le pas sur les dispositifs d’aide à la reconversion et à la mobilité des travailleurs dans les secteurs industriels en déclin. On note toutefois quelques éléments précurseurs nettement antérieurs, en particulier en Suède, pays symbole de la social-démocratie.

La Suède, pays pionnier des politiques actives de l’emploi.

D’un point de vue historique, la Suède fait figure de précurseur dans le domaine des politiques de l’emploi. Dès 1914, une commission composée de syndicats et d’employeurs (commission Myrdal) propose la création d’un système d’emplois publics subventionnés, en complément de l’assurance-chômage. Cette proposition s’appuie sur l’idée qu’il est préférable pour la société de financer des emplois plutôt que des allocations-chômage. L’idée d’« activation » des dépenses publiques liées au chômage n’est donc pas une invention récente.

Ces orientations seront mises en œuvre dans les années 1930, puis dans les années 1950, par des gouvernements sociaux-démocrates. Dès lors, les politiques actives de l’emploi sont intégrées à une stratégie macroéconomique et sociale plus globale, qui cherche à favoriser la compétitivité de l’industrie nationale et à unifier les salaires pour l’ensemble des régions et des secteurs, suivant le principe de la politique salariale solidaire. Il s’agit d’une politique permanente, visant à concilier plein-emploi, compétitivité et croissance économique. Plus précisément, les politiques de l’emploi suédoises poursuivent un objectif structurel de mobilité géographique et sectorielle de la main-d’œuvre, et préfèrent les mesures de formation ou les emplois publics temporaires à l’indemnisation via l’assurance-chômage en cas de dégradation conjoncturelle de la situation du marché du travail (conformément à la tradition d’activation issue des propositions faites depuis 1914).

La mise en place progressive des institutions et des outils de la politique de l’emploi.

Les principales institutions responsables de la mise en œuvre des politiques actives de l’emploi sont créées pendant la phase de quasi-plein-emploi des années 1950 et 1960 : en France, l’A.N.P.E. est fondée en 1967, le Fonds national pour l’emploi (F.N.E.) en 1963. En dépit de taux de chômage faibles, cette période n’est pas exempte de difficultés, notamment dans certains secteurs industriels en déclin. Le rôle de la politique active de l’emploi durant cette période consiste essentiellement à accompagner les reconversions sectorielles des économies (formation des travailleurs de secteurs en déclin, accompagnement en cas de licenciement, préretraites, etc.). Mais l’objectif de plein-emploi demeure du ressort des politiques de régulation macroéconomique (politiques budgétaire et monétaire).

La nature des interventions se modifie lors de la montée du chômage à la fin des années 1970 : alors que l’efficacité des politiques conjoncturelles pour lutter contre le chômage semble remise en cause, on voit apparaître des programmes ciblés sur les catégories en difficulté, mobilisant stages de formation et/ou subventions à l’embauche. En France, les pactes pour l’emploi des jeunes (1977-1981) initient un mode d’intervention ciblé et fondé sur des exonérations de charges. La politique de l’emploi s’éloigne ainsi de sa fonction sectorielle et revendique dès lors un double objectif d’emploi et de lutte contre la sélectivité du marché du travail. En dépit de la diversité des programmes successifs et des modalités d’interventions nationales, ce type d’intervention est une constante des politiques publique dans les pays de l’O.C.D.E., et a fortiori en Europe continentale, depuis le début de la crise de l’emploi des années 1970.

Typologie des mesures et justifications théoriques des politiques de l’emploi.

D’un point de vue économique, il est possible de proposer une classification des politiques de l’emploi par objet d’intervention. Cette typologie rend mieux compte de la diversité des objectifs et des fonctions des différents dispositifs que les nomenclatures comptables (type O.C.D.E.). Elle conduit à distinguer entre trois types de mesures agissant respectivement sur l’offre et la demande de travail, et sur les conditions de mise en relation de l’offre et de la demande de travail (c’est-à-dire, plus généralement, sur le fonctionnement du marché du travail). Cette typologie peut être mise en relation avec les justifications théoriques des différentes mesures.

Une typologie des politiques de l’emploi par objet d’intervention.

L’approche économique des politiques de l’emploi conduit à une classification par levier d’intervention. Pour intervenir sur le marché du travail, les pouvoirs publics peuvent chercher à influencer les comportements d’offre de travail des ménages, de demande de travail des entreprises, ou encore les conditions générales de fonctionnement du marché du travail (circulation de l’information, mobilité, adéquation de l’offre et de la demande de travail).

Les interventions sur l’offre de travail. 

Préretraites et cessations anticipées d’activité. L’objectif de ces dispositifs est de réduire le chômage des individus les plus âgés en prenant en charge la transition vers la retraite, et de faciliter l’embauche de jeûnes. Certains dispositifs, surtout dans les années 1980 subordonnent, en effet, directement, l’entrée en préretraite à l’embauche d’un jeune. L’affirmation d’un objectif d’élévation du taux d’activité et du taux d’emploi au niveau européen a conduit de nombreux pays à restreindre le recours aux préretraites, voire à le supprimer (en Suède par exemple), et à développer des mesures de préretraite progressive (à temps partiel).

Formation - D’un point de vue qualitatif, les politiques de l’emploi peuvent poursuivre un objectif d’élévation du niveau de formation des chômeurs et des salariés menacés par le chômage afin d’augmenter leurs chances de retrouver un emploi et/ou leurs perspectives de salaires. Cela se traduit par des stages de formation et des mesures mixtes associant emploi et formation (désignées par le terme générique de formation en alternance, qui comprend notamment l’apprentissage pour les jeunes).

Incitation à la reprise d’emploi - Les politiques publique de l’emploi comprennent également des mesures visant à influencer les comportements d’offre de travail des chômeurs de manière à les inciter à reprendre un emploi. Les mesures existantes portent soit sur des incitations monétaires (impôts négatifs conditionnés au travail, possibilités de cumul partiel des allocations chômage ou des minima sociaux avec des revenus d’activité, voire mesures de radiation en cas de refus répété d’un emploi, etc.), soit sur des éléments d’accompagnement (aide à la recherche d’emploi, aide à la mobilité, aide à la garde d’enfant, etc.). Il s’agit pour l’essentiel, dans cette catégorie, de mesures d’ordre général, relevant des politiques fiscales et sociales autant que de la politique de l’emploi proprement dite.

Les interventions sur la demande de travail.

Les dispositifs d’intervention sur la demande de travail sont partagés entre deux objectifs, celui de créer des emplois et celui de corriger les inégalités d’accès à l’emploi et la sélectivité du marché du travail. Au niveau de leur mise en œuvre, cela se traduit par l’alternance ou la coexistence, au sein des dispositifs publics, de dispositifs fortement ciblés et de mesures générales. Emploi dans le secteur marchand. Ces mesures de politique de l’emploi ont pour objectif affiché de créer de nouveaux emplois, en mobilisant essentiellement le levier de coût du travail. Une telle intervention peut être générale et structurelle, même si elle cherche à toucher certains publics concernés par les problèmes de coût du travail, par exemple les moins qualifiés : les dispositifs français de baisses de charges sociales sur les bas salaires existent depuis 1993 et concernent toutes les entreprises et tous les travailleurs dont les salaires sont proches du S.M.I.C. (jusqu’à 1,3 S.M.I.C. initialement, 1,8 S.M.I.C. dans la loi Aubry). Elle peut également être ciblée sur certaines catégories d’entreprises (exonération premier salarié) et/ou de chômeurs (chômeurs de longue durée, jeunes). Deux techniques d’intervention sur le coût du travail coexistent : les réductions de charges sociales, le manque à gagner pour les régimes sociaux étant en principe compensé par le budget de l’État, et les subventions ou primes à l’embauche. Le recours à l’un ou l’autre de ces dispositifs dépend bien sûr de la nature et des caractéristiques du système de protection sociale national.

Emploi public et secteur non marchand. Un autre moyen d’augmenter le niveau d’emploi dans l’économie est de financer des emplois dans le secteur public ou dans le secteur associatif. Il s’agit en général d’emplois non marchands, afin d’éviter la concurrence avec le secteur privé (emplois de proximité, aide aux personnes, projets environnementaux). L’objectif, outre la création de nouveaux emplois pour les chômeurs, est de remplir des fonctions qui ne peuvent être assumées par le marché, soit parce qu’il s’agit de biens publics, soit du fait d’une demande faiblement solvable (par exemple pour les services aux personnes). En pratique, ces mesures consistent en des emplois publics temporaires (emplois-jeunes en France) ou des aides accordées aux embauches réalisées par des associations, ou encore des aides - notamment fiscales - aux particuliers.

Le fonctionnement du marché du travail.

La fonction minimale de la politique de l’emploi est d’améliorer le fonctionnement du marché du travail, et en premier lieu la circulation de l’information, tout en assurant la gratuité de cette dernière. C’est le rôle des agences publiques pour l’emploi, qui peut éventuellement être délégué, dans certains pays, à des institutions privées s’engageant contractuellement avec le service public de l’emploi. Dans l’idéal, la fonction d’intermédiation entre l’offre et la demande de travail ne se limite pas à la diffusion de l’information sur les offres d’emploi des entreprises, mais inclut une connaissance de leurs besoins prévisionnels et des types de formation requis (afin d’éviter les problèmes d’inadaptation des formations aux besoins). Cette classification laisse de côté les politiques à caractère transversal, comme les politiques de réduction du temps de travail, dont on peut penser qu’elles modifient à la fois la demande de travail des entreprises (augmentation par un effet partage du travail), et les comportements des salariés, voire des chômeurs.

Les théories économiques sous-jacentes aux interventions de la politique de l’emploi.

Les débats sur les politiques de l’emploi s’inscrivent largement dans un cadre économique. La discussion porte alors sur le bien-fondé et l’efficacité comparée des mesures citées ci-dessus en termes d’emploi et de chômage. Les références théoriques possibles sont multiples : nous ne citons ici que les principales, sans prétendre à un inventaire exhaustif.

Les politiques de l’emploi dans un modèle standard de marché du travail.

Un modèle standard d’équilibre du marché du travail suffit pour comprendre la logique des mesures fondées sur une variable de coût, à la fois du côté de l’offre et de celui de la demande de travail des entreprises. Les mesures fiscales et sociales d’incitation à l’activité augmentent le gain monétaire à la reprise d’un emploi : à niveau de salaire inchangé, cela conduit à augmenter l’offre de travail des individus. Les mesures de réduction du coût du travail augmentent, quant à elles, la demande de travail des entreprises, là aussi à salaire donné (baisse du coût fiscal et social, ou subvention directe). Dans les deux cas, l’emploi d’équilibre dans l’économie augmente. On peut affiner l’analyse en distinguant plusieurs catégories de travail. La distinction la plus courante oppose le travail qualifié et le travail non qualifié. Dans ce cadre, les mesures de réduction du coût du travail ciblées sur les non-qualifiés augmentent la part de la demande de travail des entreprises pour cette catégorie de main-d’œuvre. Certains auteurs envisagent également des modèles de concurrence imparfaite, où les décisions d’offre et de demande de travail résultent de comportements différents du modèle de base (en posant en particulier l’hypothèse de négociation des salaires).

Ces approches ne modifient pas fondamentalement les conclusions du modèle simple, mais permettent de préciser l’incidence de certains aspects de la conception des mesures (effets sur le salaire d’équilibre par exemple). Les programmes de formation sont le plus souvent analysés à partir de la théorie du capital humain. L’idée centrale de ces approches est que le chômage entraîne une dépréciation du capital humain (perte des habitudes de travail, obsolescence progressive des connaissances, etc.). Il convient alors de corriger ce processus en proposant des formations aux chômeurs. Les mesures d’aide à la recherche d’emploi sont analysables dans des modèles de recherche d’emploi : elles ont un effet sur l’intensité et/ou l’efficacité de la recherche d’emploi des chômeurs. Ces modèles, ainsi que les approches en termes d’appariement, lesquelles cherchent à prendre en compte la coexistence de chômage et d’emplois vacants dans l’économie à partir d’une analyse des flux sur le marché du travail, permettent de comprendre la fonction des agences pour l’emploi, corrélativement à l’objectif d’amélioration du fonctionnement du marché du travail. Dans l’ensemble, ces approches orthodoxes suggèrent deux objectifs pour les politiques de l’emploi : un objectif de correction des défaillances du marché (et d’amélioration de l’efficience du marché du travail), et un objectif d’élévation du niveau d’emploi via la demande et/ou l’offre de travail (à institutions données, le même objectif étant susceptible d’être atteint par la baisse du salaire minimum par exemple). On notera que ce second objectif n’est qu’un choix de second rang (par rapport à la suppression des rigidités du marché du travail).

La diversité des pratiques nationale.

La diversité des pratiques nationales en matière de politique de l’emploi constitue un résultat classique des travaux comparatifs réalisés par l’O.C.D.E., en particulier sur la base de données financières standardisées. Toutefois, une approche purement statistique de cette diversité est insuffisante ; elle doit être complétée par une analyse qualitative des systèmes institutionnels chargés de la mise en œuvre des mesures.

L’approche par la dépense pour l’emploi et les niveaux de dépenses en pourcentage du P.I.B.

Sur la base de données financières standardisées, on peut globalement opposer les États-Unis et le Japon à l’Europe, les deux premiers pays étant caractérisés par des niveaux très faibles de dépense pour l’emploi (respectivement 0,4 et 0,8% du P.I.B., en 1999-2000, contre un minimum européen, hors Royaume-Uni, de 2,3% en Espagne). Au sein même des pays de l’Union européenne, l’hétérogénéité demeure forte.

Politique de l’emploi : dépenses.

Politique de l’emploi : Dépenses pour l’emploi dans différents pays de l’O.C.D.E. en 1999-2000 (sources : O.C.D.E., « Perspective de l’emploi », 2001, et calculs de l’auteur). Il faut toutefois noter que ces données doivent être interprétées avec prudence, puisqu’elles correspondent à une définition restrictive de la dépense pour l’emploi : Certaines dépenses publiques, considérées comme des mesures générales n’y figurent pas (par exemple, les allègements de charges sociales en France, soit 0,64% du P.I.B. en 1997).

La structure des dépenses par catégories de mesures et les « modèles » d’intervention publique sur le marché du travail.

Les écarts en termes de niveau de dépense se doublent de différences significatives en termes de structure. Le taux d’activité de la dépense varie ainsi de 33% au Canada à 50% en Suède, et, au sein de celles-ci, les mesures d’aide à l’embauche représentent une part négligeable des dépenses pour l’emploi au Royaume-Uni, contre plus de 10% en France et en Italie. On ne multipliera pas les exemples de cette variabilité structurelle, qui renvoie à trois modèles d’intervention publique sur le marché du travail. Le modèle anglo-saxon, représenté en Europe par le Royaume-Uni, se caractérise par un effort global relativement faible, une part très importante des dépenses d’indemnisation du chômage (taux d’activité des dépenses inférieur à 40%, malgré une nette augmentation à la fin des années 1990), et des dépenses actives concentrées sur l’aide à la recherche d’emploi. Un second modèle peut regrouper la France et l’Italie, sur la base de l’importance des mesures de retraites anticipées et de certaines mesures d’intervention directe en faveur de la création d’emplois. Enfin, un troisième modèle correspondrait aux cas de l’Allemagne et de la Suède, caractérisées par l’importance de l’effort global consacré à la politique de l’emploi, et en particulier aux mesures de formation professionnelle et d’aide à l’embauche (y compris pour les handicapés) : les deux pays ont une tradition de recours aux emplois publics aidés.

Les institutions nationales de la politique de l’emploi

Une seconde approche de cette diversité, moins, courante dans les synthèses existantes, peut être fondée sur une analyse d’ordre organisationnel et institutionnel : les sources de financement des politiques de l’emploi présentent en effet des différences, de même que le rôle joué par les différents types d’institutions amenées à intervenir (État, partenaires sociaux, collectivités locales).

Les modes de financement : impôts ou cotisations sociales.

En premier lieu, on peut remarquer que les modes de financement de la dépense pour l’emploi (types de ressources) opposent deux cas polaires, l’Allemagne, d’une part, où les dépenses sont quasi intégralement financées par les cotisations sociales, et la Grande-Bretagne, d’autre part, où les ressources proviennent de l’impôt. On retrouve le contraste classique de l’analyse des politiques sociale entre les logiques de financement des dépenses sociales, à caractère universel, par l’impôt) et le (financement des prestations sociales par des cotisations assises sur les salaires, les droits étant ouverts aux seuls cotisants) de la protection sociale. Pour ces deux pays, cette distinction suivant le type de ressources s’applique en premier lieu à l’indemnisation du chômage, mais également aux dépenses de politique de l’emploi considérées dans leur ensemble. La France et la Suède constituent à cet égard des systèmes mixtes, où les politiques actives relèvent principalement de l’impôt, alors que l’indemnisation du chômage est financée par cotisations sociales.

Les disparités de niveaux de dépenses et d’instruments de la politique de l’emploi sont-elles doublées, en Europe, de spécificités institutionnelles nationales fortes, on peut le penser. Au-delà du constat, les comparaisons internationales nourrissent de nombreux débats sur l’efficacité comparée des modèles nationaux. Certains pays sont ainsi cités comme exemplaires (la Suède dans les années 1980, les Pays-Bas et le Danemark dans les années 1990), même si les politiques nationale sont en fait difficilement transférables, précisément du fait de la nature institutionnelle, et donc fortement structurelle, des différences. Néanmoins, la référence comparative est partie prenante des débats dans le champ des politiques de l’emploi.

L’efficacité des politiques de l’emploi en question et l’affirmation de nouveaux modes d’intervention dans les années 1990.

Les dispositifs de politique de l’emploi ont fait l’objet de multiples critiques, notamment en termes d’efficacité économique. La base de ces critiques est en partie d’ordre théorique : Ainsi, les politiques passives sont accusées de réduire l’incitation au travail, en référence à la modélisation standard de l’offre de travail. Toutefois, les remises en cause proviennent également des résultats empiriques des évaluations disponibles.

Aspects méthodologiques des évaluations des politiques de l’emploi.

L’enjeu central de l’évaluation des politiques de l’emploi est d’identifier et de quantifier l’impact des mesures sur des variables représentant leurs objectifs (emploi, chômage, fonctionnement du marché du travail). Pour les économistes, l’évaluation peut se faire à deux niveaux : au niveau des bénéficiaires des mesures (études microéconomiques), et au niveau de l’ensemble de l’économie (études macroéconomiques). Pour chacun des niveaux, les hypothèses testées sont mises en relation avec des modèles théoriques couramment utilisés en économie du travail, ou en macroéconomie. Les évaluations microéconomiques sont les plus nombreuses. Leur objectif est d’isoler l’effet propre (ou effet net) des mesures sur la situation et les trajectoires de leurs bénéficiaires. Cet effet net est estimé sur la base d’une comparaison entre un groupe de participants et un groupe témoin, sur le modèle des sciences expérimentales. La sélection aléatoire des bénéficiaires et non bénéficiaires a longtemps été considérée comme la seule méthode permettant d’obtenir des résultats fiables. En pratique, ce type d’expérimentation a essentiellement été développé aux États-Unis, et très peu en Europe, du fait du coût élevé de ces évaluations et des problèmes éthiques qu’elles soulèvent dans le champ des sciences sociales (une partie des bénéficiaires potentiels se trouvent privés d’une aide, sur la seule base d’un tirage aléatoire, ce qui contredit le principe juridique d’égalité des droits). Les progrès des techniques économétriques ont permis une diversification des méthodologies d’évaluation et l’obtention de résultats fiables, sans recours à une procédure expérimentale. Les évaluations macroéconomiques mesurent l’impact des politiques de l’emploi sur l’emploi, le chômage, les salaires, ou encore sur les flux sur le marché du travail, au niveau global. Elles utilisent des données agrégées, et éventuellement des modèles macroéconomiques existants (c’est le cas des évaluations réalisées par la D.A.R.E.S. pour le ministère du Travail en France - modèle Mosaïque).

Évaluations de l’impact des politiques de l’emploi.

Les évaluations disponibles pour les principaux pays de l’O.C.D.E. suggèrent les conclusions suivantes :
 
A) Les mesures d’aide à la recherche d’emploi des chômeurs augmentent le taux de retour à l’emploi et sont peu coûteuses ;
 
B) Les mesures d’incitation au travail ont un impact faible sur l’offre de travail, qui semble dépendre davantage de facteurs non monétaires, comme les caractéristiques de l’emploi, et de l’existence de structures de garde d’enfants, de transports adaptés. En revanche, ces politiques peuvent avoir des effets de redistribution des revenus en augmentant les revenus après impôt des travailleurs à faibles salaires « travailleurs pauvres », ainsi qu’on les désigne aux États-Unis et en Grande-Bretagne) ;
 
C) Les mesures de création d’emplois dans le secteur marchand engendrent de nombreux effets pervers (effet d’aubaine, lorsque les embauches auraient été réalisées de toute façon ; effet de substitution, lorsque les mesures conduisent simplement les entreprises à substituer l’embauche de publics prioritaires à d’autres embauches ; effet d’éviction, lorsque les mesures détruisent des emplois dans les entreprises n’utilisant pas la politique de l’emploi, par un effet de concurrence). Ces effets réduisent très fortement leur impact sur les créations nettes d’emplois dans l’économie. Néanmoins, dans certains cas, ce type de dispositifs permet de favoriser l’embauche de publics prioritaires et les mesures de baisses de charges semblent favoriser la demande de travail non qualifié (cas français) ;
 
D) Les mesures de créations d’emplois publics temporaires ou d’emplois dans le secteur non marchand semblent plus efficaces en termes d’emploi, en dépit d’un coût élevé. Les effets d’aubaine, de substitution et d’éviction sont réduits, pour ces emplois, puisqu’il s’agit en principe d’emplois nouveaux qui ne seraient pas créés spontanément dans l’économie (par le secteur concurrentiel). Néanmoins, l’obtention de résultats positifs au niveau individuel (taux d’emploi et conditions d’emploi des bénéficiaires à la sortie du dispositif) est conditionnée par la nature des emplois occupés et l’existence de mesures complémentaires (de type formation) ;
 
E) Les formations pures apparaissent dans l’ensemble peu efficaces, tandis que les mesures d’alternance ont des effets plus favorables. En effet, l’expérience du travail semble constituer un facteur déterminant dans le retour à l’emploi des chômeurs.

Les insuffisances du paradigme d’évaluation standard.

La principale critique que l’on peut faire à l’égard de ces évaluations microéconomique et macroéconomique est qu’elles n’expliquent pas les raisons des succès ou des échecs qu’elles identifient. Ces méthodes permettent de dire si une mesure est efficace, mais en aucun cas pourquoi elle l’est. Or les analyses qualitatives (enquêtes, monographies) suggèrent que les comportements des acteurs et les conditions de mise en œuvre des mesures déterminent l’efficacité de ces dernières. L’analyse doit donc tenir compte non seulement du choix des instruments au niveau national, mais aussi du contexte local de leur mise en œuvre (attitude du service public de l’emploi, implication des entreprises, des partenaires sociaux...). Aussi, en dépit des critiques récurrentes, notamment dans les rapports de l’O.C.D.E., on ne peut donc pas conclure que les politiques de l’emploi soient inefficaces. Néanmoins, leur efficacité dépend du contenu et du contexte de mise en œuvre des mesures. En revanche, il est certain que la tonalité pessimiste de certains résultats d’évaluation a alimenté les débats et conduit à certaines réformes des politiques de l’emploi.

Évolutions et réformes des politiques de l’emploi dans les années 1990-2000.

La fin des années 1980 et les années 1990 apparaissent comme une phase de transformation des politiques de l’emploi, notamment en Europe. Outre le pessimisme des évaluations relevé plus haut, plusieurs facteurs communs aux pays européens expliquent les évolutions : la situation du marché du travail (persistance d’un niveau élevé de chômage) ; Les contraintes imposés aux finances publiques, notamment dans le cadre du traité de Maastricht ; L’affirmation progressive d’une coordination européenne des politiques de l’emploi, sous la forme d’objectifs communs et d’échange d’information sur les politiques nationales, sans caractère contraignant pour les États (Lignes directrices pour l’emploi du sommet de Luxembourg (1997)). Toutefois, s’il est clair que ces lignes de force communes rapprochent les pays autour de débats communs, l’hétérogénéité des modèles nationaux demeure.

Les réformes institutionnelles.

Plusieurs orientations de réforme ont été mises en œuvre dans le courant des années 1990-2000, dans les pays de l’O.C.D.E. afin d’augmenter l’efficacité des politiques de l’emploi. Une première tendance consiste en un renforcement de la coopération locale autour des politiques actives de l’emploi. En Suède, un conseil du service de l’emploi a été mis en place au niveau municipal afin d’accroître l’implication des acteurs locaux dans la mise en œuvre et le financement des mesures. En France, les pouvoirs publics cherchent également à favoriser la coopération entre différentes catégories d’acteurs (service public de l’emploi, collectivités locales, employeurs).

Une seconde voie de réforme des institutions de la politique de l’emploi consiste en une privatisation de certains services d’aide aux chômeurs. Cette orientation a été développée au Royaume-Uni et aux Pays-Bas. Dans ces deux pays, des institutions privées interviennent dans les activités de placement et de formation. Au Royaume-Uni, les conseils formation entreprise (T.E.C.) ont été institués en décembre 1988 sous la forme de sociétés locales dirigées par les employeurs : ils sont responsables de la mise en œuvre de la formation et des aides à la création d’entreprises. Aux Pays-Bas, le service de l’emploi s’appuie partiellement sur des institutions semi-publiques de placement, comme l’agence d’interim Start, qui a pour objectif prioritaire l’insertion, en tant que salariés intérimaires, des chômeurs difficiles à placer.

L’« activation des dépenses passives » et le « welfare to work. »

Face au poids des dépenses d’indemnisation du chômage dans la plupart des pays européens, et étant donné l’existence (au moins théorique) de problèmes de désincitation à l’offre de travail du fait des politiques publiques et des systèmes de protection sociale, l’activation des dépenses est considérée par l’O.C.D.E. et par l’Union européenne comme une priorité depuis le début des années 1990. Il s’agit, d’une part, de privilégier les mesures actives par rapport aux mesures passives et d’augmenter ainsi le taux d’activité des dépenses, et, d’autre part, de rendre les dépenses passives, et en particulier les systèmes d’indemnisation du chômage, plus favorables à l’emploi. De nombreuses réformes ont été réalisées dans ce sens en Europe : dégressivité des allocations, possibilité de cumul partiel avec des revenus d’activité, subventions à la création d’entreprise pour les chômeurs, sanctions en cas de non-respect des critères de recherche d’emploi...
 
La réaffirmation d’un levier « temps de travail »

Outre le cas de la France (lois Robien puis Aubry), plusieurs exemples manifestent l’existence d’une politique volontariste de régulation du temps de travail à la fin des années 1990, dans un objectif affirmé de création d’emplois. En Allemagne, l’État cherche à promouvoir des négociations tripartites au travers des Alliances pour l’emploi. Au Danemark, l’État est intervenu à la suite d’une grève en 1998 pour augmenter le nombre légal de jours de congés. En Belgique, la norme légale de durée du travail a été abaissée à trente-neuf heures hebdomadaires en 1998.

Les modalités d’intervention publique restent bien évidemment différenciées, avec des spécificités nationales fortes : l’expérience allemande demeure inscrite dans un cadre fondé sur la négociation, et non sur la norme légale, même si l’implication de l’État semble plus forte dans la seconde moitié des années 1990. L’intervention sur la durée du travail se manifeste également au travers de l’évolution des législations sur le temps partiel. De ce point de vue, la France s’inscrit dans une logique de promotion du passage à temps partiel par le biais des dispositifs de la politique de l’emploi. Cette logique repose sur des mesures d’incitation financière au développement des emplois à temps partiel (allègements de charges pour les emplois à temps partiel entre 1992 et 1998, dispositifs d’intéressement des chômeurs, préretraites progressives, emplois d’utilité collective dans le secteur non marchand limités au temps partiel, etc.). Ce type de mesures est très développé en France, mais demeure au contraire limité dans les autres pays européens, à l’exception de la Belgique.

Les politiques de l’emploi constituent ainsi un objet en mouvement, mais de mieux en mieux connu. Les bases théoriques et méthodologiques de leur analyse et de leur évaluation se sont fortement développées, en relation avec l’évolution des théories économiques du marché du travail, d’une part, des techniques d’évaluation, d’autre part. Néanmoins, ces approches tendent à instrumentaliser les dispositifs et à les sortir de tout contexte institutionnel, national ou local, alors que cette dimension contextuelle semble essentielle.

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