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L’action humanitaire dans les Pays pauvres et la mondialisation de l’économie.

Lundi 27 mars 2006, par Paul Vaurs // Le Monde

Le paradoxe de l’action humanitaire internationale tient en deux images : Elle exerce suffisamment de séduction sur les esprits pour réconcilier, en 1979, autour d’ »un bateau pour le Vietnam », Raymond Aron et Jean-Paul Sartre, que toutes les grandes causes de ce siècle avaient jusque-là séparés ; elle suscite assez d’ambiguïtés pour proposer, en 1993, comme héros emblématique, un général sans armes, otage et assiégé. Phénomène de société et mouvement représentatif de l’aventure intellectuelle de notre temps, l’action humanitaire est progressivement devenue un facteur dominant de la politique étrangère des nations démocratiques. Faut-il s’étonner si elle appelle aujourd’hui autant d’interrogations qu’elle soulève de passions et d’adhésions ?

Si l’adjectif humanitaire n’apparaît pour la première fois dans la langue française que vers 1830 et figure dans le Littré de 1874 comme un néologisme, l’esprit d’humanité n’a pas attendu le XIX° siècle pour se manifester sur la scène internationale : le mouvement de la Paix de Dieu, destiné à alléger les souffrances des populations enjeu des guerres féodales, l’œuvre des religieux de la Merci, des Trinitaires ou des Chevaliers de Malte en faveur des chrétiens captifs en terre d’islam, l’action d’un Bartholomé de Las Casas pour la défense des Indiens victimes de la Conquête préfigurent bien les aventures humanitaires de notre temps. Mais il faut attendre le milieu du XIX° siècle pour qu’émerge un mouvement humanitaire moderne, autonome par rapport aux institutions politiques et religieuses et puisant dans ses propres principes sa raison d’être et les règles de son action.

La leçon de Solferino.

C’est le spectacle de la désorganisation qui régnait à l’hôpital militaire de Scutari, où étaient accueillis les blessés de la guerre de Crimée, qui suscite la vocation de Florence Nightingale ; ce sera, quelques années plus tard, la vue du champ de bataille de Solferino qui donnera au Genevois Henri Dunant l’idée de la Croix-Rouge. Il s’agissait de tirer, sur le plan humain, les conséquences du changement de nature et de dimension des conflits : puissance accrue du feu, importance des effectifs mis en jeu par les armées de conscription, apparition de théories stratégiques impliquant l’anéantissement de l’adversaire. Blessés secourus par la Croix-Rouge après la bataille de Champigny, sur la Marne, où les Français livrèrent, du 30 novembre au 2 décembre 1870, des combats acharnés pour tenter de briser le siège de Paris. Photographie.

L’intuition féconde des fondateurs de la Croix-Rouge, en 1863, est d’avoir compris que, dans un monde organisé et dominé par des États souverains, l’efficacité d’une action tendant à humaniser la guerre passait par la création d’une institution aux principes simples indépendance, neutralité, respect des souverainetés nationales, universalité - et à l’architecture complexe, à l’image de la société internationale elle-même : un Comité international (C.I.C.R.) de droit privé suisse, des sociétés nationales (quelque 150 aujourd’hui, fortes de plus de 250 millions d’adhérents) indépendantes, fédérées dans une Ligue mais reconnues par les États respectifs, une Conférence internationale réunissant tous les quatre ans le C.I.C.R. et les représentants des sociétés nationales et des États. Cette structure souple et originale, qui s’efforce de concilier l’autonomie de l’action humanitaire et la souveraineté étatique, a permis à la Croix-Rouge d’accompagner, à travers les péripéties et les drames du siècle. L’évolution des formes de la guerre - effacement progressif de la frontière entre le civil et le militaire, développement des conflits idéologiques et des guerres internes, tout en répondant aux besoins nouveaux en matière de protection et d’assistance.

Modèle souvent imité et parfois contesté, la Croix-Rouge internationale a exploré toutes les voies de l’action humanitaire, de l’aide aux personnes - blessés, prisonniers de guerre, détenus politiques, combattants des guerres civiles et de libération, victimes des conflits armés et des catastrophes naturelles, à l’élaboration patiente et progressive d’un véritable droit humanitaire, dit « de Genève » pour le distinguer du droit de la guerre défini par les seuls États lors des conférences de La Haye de 1899 et 1907. La première Convention sur les militaires blessés des armées en campagne fut signée, le 22 août 1864, par douze États. Les quatre Conventions de 1949, complétées par les protocoles additionnels de 1977, le sont à ce jour par cent soixante-six pays. Avec le personnage assurément plus médiatique de l’infirmière de la Croix-Rouge, popularisé par la littérature et le cinéma, le droit de Genève a fortement contribué à marquer de l’empreinte de l’humanitaire l’histoire pleine de bruit et de fureur du siècle qui s’achève.

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, deux événements de nature très différente ouvrent une nouvelle phase dans l’histoire du mouvement humanitaire.

Le premier est l’adoption, le 10 décembre 1948, par les Nations unies de la Déclaration universelle des droits de l’homme. L’acte de 1948, s’il s’inspire des précédents des révolutions française et américaine, représente dans la vie internationale une véritable novation : la société internationale, qui ne connaissait traditionnellement comme sujets de droit que des entités collectives, les États-nations, admet désormais l’existence des individus, dont l’identité ne se réduit plus à leur seule nationalité. Il y a maintenant dans l’ordre international, dominé par le droit positif des nations, des droits individuels relevant du droit naturel et du simple fait d’être homme.

Le second événement est la guerre froide. En contraignant chacun à choisir son camp, elle introduit la politique dans une action humanitaire dont les finalités, aider, soigner, sauver - se situent en dehors des enjeux du pouvoir. Nikita Khrouchtchev ne confiait-il pas à Dag Hammarskjöld, alors secrétaire général des Nations unies : « Il y a des pays neutres, il n’y a pas d’hommes neutres » ? Dans le contexte de la guerre froide et de la décolonisation, le mouvement humanitaire est ainsi amené à relever simultanément deux défis : l’élargissement de son champ d’action et la définition de ses rapports avec les États.

Les interventions humanitaires se déroulaient, au XIX°siècle et dans la première moitié du XX°, sur la toile de fond des grands conflits interétatiques et sur une scène qui était le plus souvent européenne. Après 1945, le paysage change : à l’ombre de la dissuasion atomique, l’Europe connaît une paix tempérée par l’affrontement idéologique, tandis que, à la périphérie, se multiplient les conflits régionaux, plus ou moins contrôlés et alimentés par les deux camps en présence et qui feront, entre 1945 et 1990, près de quarante millions de victimes. Guerres de décolonisation et de libération, guérillas révolutionnaires, affrontements religieux ou tribaux échappent aux catégories du conflit classique comme aux règles du droit humanitaire. Le mouvement humanitaire se voit ainsi sollicité par une demande de plus en plus dispersée sur le plan géographique et variée dans les modalités d’intervention qu’elle suppose. Mais, surtout, héritier des valeurs occidentales que sont la charité chrétienne et la philanthropie des Lumières, il se trouve désormais, en se donnant le monde pour théâtre, confronté à la diversité des cultures.

À ces besoins accrus d’assistance et de protection que suscitent les guerres des “pauvres”, l’État et la société civile apportent alors des réponses divergentes. Les États voient dans l’action humanitaire au mieux une arme de propagande dans le conflit idéologique - chacun dénonce les violations commises par l’adversaire tout en s’employant à couvrir celles auxquelles pourraient se livrer ses partenaires, au pire un élément propre à déstabiliser la conduite de politiques étrangères réalistes : faut-il rappeler la recommandation de Henry Kissinger de ne pas introduire dans les négociations avec l’U.R.S.S. le problème des dissidents et des juifs d’Union soviétique ? En contraste avec les réticences des États, les années cinquante et soixante sont celles d’un engagement de plus en plus marqué de la société civile en faveur des causes humanitaires. On assiste à une floraison d’organisations non gouvernementales, ces O.N.G. auxquelles les Nations unies reconnaissent un statut consultatif, qui révèle l’étendue des besoins que ni les États ni les institutions du système onusien, Haut-Commissariat pour les réfugiés, U.N.I.C.E.F, F.A.O, O.M.S, ne sont en mesure de satisfaire.

Les « French Doctors » ou l’humanitaire sans frontières.

L’histoire commence au Biafra en 1968. Deux jeunes médecins, Bernard Kouchner, ancien responsable de l’Union des étudiants communistes, et Max Récamier, militant catholique, ont répondu à l’appel de la Croix-Rouge pour servir dans les hôpitaux de fortune des insurgés ibo. Comme, un siècle plus tôt, Florence Nightingale et Henri Dunant, ils y découvrent la réalité de la guerre. Mais il ne s’agit plus d’un conflit européen du XIX° siècle. La guerre du Biafra est une lutte tribale et sans loi. En refusant d’abandonner leur poste, comme le leur demande la Croix-Rouge qui s’estime dans l’impossibilité de poursuivre sa mission, et en témoignant - au mépris de la règle de discrétion que s’impose l’organisation de Genève, des atrocités dont ils ont eu le spectacle, Kouchner et Récamier créent, sans en avoir pleinement conscience, un nouveau modèle d’action humanitaire. La fondation, à leur initiative, en 1971, sous l’appellation de Médecins sans frontières (M.S.F.), d’une organisation médicale d’urgence dessine avec plus de précision que le geste de 1968 les grandes lignes de ce modèle.

Si la charte de l’association s’inspire des principes d’indépendance et de neutralité de la Croix-Rouge, les modalités d’action se veulent autant de pratiques nouvelles : les organisations créées dans les années cinquante et soixante donnaient la priorité aux objectifs à long terme liés au développement, M.S.F, met l’accent sur l’urgence ( la France se couvre alors d’un réseau de S.A.M.U.), sur la capacité de se mobiliser sur les points chauds - guerres, révolutions, cataclysmes naturels -, sur le professionnalisme, les médecins y sont plus nombreux que les gestionnaires ; la Croix-Rouge fonde son action sur la discrétion, « ils soignent et se taisent », et le respect des pouvoirs établis, M.S.F. sur le recours à la communication et le devoir d’ingérence. « Dunant avait choisi la neutralité, le sans-frontiérisme choisit l’engagement. Plus nous serons silencieux et plus on nous écoutera, disent les Suisses du C.I.C.R. Plus nous ferons du bruit et plus on nous entendra, répond Kouchner ». Le débat est d’ailleurs loin d’être clos aujourd’hui, mais, dans le contexte des années soixante-dix, les choix de Bernard Kouchner et de ses compagnons, lourds de conséquences pour l’avenir, allaient prendre tout leur sens.

 L’urgence ? La multiplication et la dispersion géographique des conflits dans le Tiers Monde remettent en question les méthodes d’intervention comme l’idéologie tiers-mondiste elle-même. L’action humanitaire, identifiée à l’urgence, retrouve toute son autonomie par rapport à l’aide au développement et à ses perspectives à long terme. Comme l’écrit Guy Aurenche :» il ne s’agit d’assurer ni le bonheur des hommes ni leur salut, mais leur survie. »

 Le « sans-frontiérisme » ? L’appellation même de Médecins sans frontières sonne comme un défi. La frontière n’est-elle pas la matérialisation de la distance qui sépare l’ordre interne de l’ordre international, la projection dans l’espace de la souveraineté ? En refusant, au nom de l’urgence et du devoir d’ingérence, le cloisonnement du monde par les États, les médecins sans frontières rompent avec la tradition centenaire de la Croix-Rouge et empiètent sur le domaine réservé de la diplomatie. Mais, dans cette démarche novatrice, la subversion de l’ordre établi, thème cher à la génération de Mai- 68, a moins de part qu’une lecture lucide des changements intervenus dans le système international : les conflits mettent de plus en plus rarement aux prises des États, qui ont, au demeurant, perdu le monopole de la violence. Les affrontements internes entre communautés échappent souvent à la rationalité politique et ne peuvent être traités par les moyens de la diplomatie classique. À l’heure où les flux transfrontaliers d’information, de biens matériels ou de populations se généralisent, l’aide à l’humanité souffrante peut-elle rester conditionnée par les impératifs du découpage territorial et des souverainetés nationales ?

Les principes d’action humanitaire définis par M.S.F. sont bien une réponse aux questions posées dans ce domaine par la situation mondiale dans les années soixante-dix : dispersion géographique des conflits, impuissance ou indifférence des États, pression d’une opinion sensibilisée aux violations des droits de l’homme. Une nouvelle génération d’organisations - Médecins sans frontières, Médecins du monde, Aide médicale internationale, Action internationale contre la faim, Équilibre, pour nous en tenir aux seuls exemples français - redonne vigueur et dynamisme au mouvement humanitaire. Le « French Doctor » devient un personnage aussi populaire que pouvait l’être, dans la première moitié du siècle, l’infirmière de la Croix-Rouge.

Mais ni le soutien de l’opinion publique ni l’adhésion des artistes et des intellectuels ne confèrent aux French Doctors beaucoup plus de pouvoirs que n’en avaient les délégués de la Croix-Rouge auprès des dictatures des années trente. Détournement de l’aide humanitaire en Éthiopie et au Nicaragua, difficultés de coordination avec les gouvernements dans le drame libanais, expulsion de M.S.F. d’Éthiopie, arrestation par les autorités afghanes de Philippe Augoyard, membre d’Aide médicale internationale..., les limites de l’humanitaire sans frontières sont vite atteintes sans le recours à la force du droit. Le moment est venu pour les politiques de prendre le relais.

Dès la fin des années soixante-dix, on voit se dessiner dans les grandes démocraties, nettement à travers le discours et de façon plus floue dans la pratique, l’idée d’une politique étrangère au service de l’action humanitaire et des droits de l’homme. Aux États-Unis, Jimmy Carter, dont le sous-secrétaire d’État, Christopher Warren, déclare dans un discours prononcé en février 1978 à La Nouvelle-Orléans : « Notre idéalisme et nos intérêts coïncident », s’efforce, après le réalisme des années Kissinger, de concilier une politique des droits de l’homme avec les impératifs de la sécurité. On sait que, après son départ de la présidence, il créera, avec le Carter Presidential Center, une puissante organisation humanitaire. Dans son discours de Mexico en 1981, à la veille de la conférence de Cancún, François Mitterrand s’exprime ainsi : « Il existe dans notre droit pénal un délit grave, celui de non-assistance à personne en danger. En droit international, la non-assistance aux peuples en danger n’est pas encore un délit. Mais c’est une faute morale et politique qui a déjà coûté trop de morts et trop de douleurs à trop de peuples abandonnés pour que nous acceptions à notre tour de la commettre. » En France, l’entrée au gouvernement en 1986 de Claude Malhuret, président de Médecins sans frontières, comme secrétaire d’État aux Droits de l’homme, en 1988 de Bernard Kouchner, président de Médecins du monde, en qualité de secrétaire d’État à l’Action humanitaire, ou encore l’engagement de Jean-François Deniau soulignent le rapprochement en train de s’opérer entre l’humanitaire et le politique.

Pourquoi cet interventionnisme soudain des États, ces « monstres froids » si longtemps réticents à donner à leur politique étrangère une dimension humanitaire ? La pression des organisations humanitaires, trop souvent empêchées d’accéder aux victimes, et la montée en puissance d’une opinion mondiale acquise aux idées de démocratie et de liberté ont, par le jeu naturel de la démocratie, convaincu les responsables politiques du caractère « porteur » du message humanitaire. Par ailleurs, le déblocage des décisions du Conseil de sécurité, longtemps paralysé par l’exercice du droit de veto, permet aux États d’intervenir désormais avec la caution de la communauté internationale. En outre, le leadership américain, qui n’est plus contesté par l’Union soviétique disparue, met à la disposition de cette communauté internationale le moyen de créer dans les situations d’urgence un rapport de forces favorable à l’application de ses décisions. Enfin, la victoire de la démocratie dans la guerre froide, son rétablissement dans des pays qui l’avaient autrefois connue comme sa diffusion dans des régions du monde dépourvues de toute tradition en la matière ouvrent la perspective d’un nouvel ordre mondial fondé sur des valeurs communes et l’adhésion aux principes des droits de l’homme.

Dans le climat d’optimisme de la fin des années quatre-vingt, l’idée d’une politique au service de l’action humanitaire fait son chemin dans les esprits. L’humanitaire d’État se dote d’outils administratifs (en France, un secrétariat d’État), diplomatiques (on crée des attachés humanitaires), militaires (l’armée devient une grande organisation humanitaire et envisage la formation d’unités spécialisées) à la mesure de ses nouvelles tâches. Les équilibres délicats de la vie internationale s’accommodant mal des élans du cœur, la communauté internationale s’efforce de donner à l’intervention des États un cadre juridique. Le 8 décembre 1988, l’Assemblée générale des Nations unies vote la résolution 43-131 sur l’assistance humanitaire aux victimes des catastrophes naturelles et autres situations d’urgence du même ordre. Cette résolution sera complétée par celle du 14 décembre 1990 sur la mise en place de corridors humanitaires. La démarche de l’organisation internationale s’entoure de toutes sortes de précautions pour imposer aux États l’obligation de ne faire obstacle ni à l’acheminement ni au transit de l’aide humanitaire : référence au principe général du droit sur la non-assistance à personne en danger et au principe, reconnu depuis 1982 en droit maritime, de l’accès et du mouillage en eaux territoriales dans les situations de détresse ; exclusion de toute reconnaissance juridique des collectivités secourues ; subsidiarité de l’assistance, qui laisse à l’État concerné le premier rôle dans la conduite des secours ; stricte limitation dans le temps, l’espace et l’objet des couloirs humanitaires. Ces précautions donnent toute la mesure de la révolution juridique que représente la dérogation au principe de non-ingérence, fondement de la société internationale. L’humanitaire d’État, que les médecins sans frontières appelaient de leurs vœux, a donc pour première conséquence l’intervention des puissances et de leurs forces armées : soit indirectement, par les actions de la communauté internationale conduites avec l’appui des casques bleus ; soit directement, sous un mandat du Conseil de sécurité. Associée aux dispositions du chapitre VII de la Charte des Nations unies autorisant le Conseil de sécurité à recourir à la force en cas de menace pour la paix, la résolution de 1988 sert ainsi de fondement aux interventions humanitaires au Kurdistan irakien, au lendemain de la guerre du Golfe, en Somalie et dans l’ex-Yougoslavie.

Nous voici parvenus au terme d’une évolution qui, en un peu plus d’un siècle, a fait d’un mouvement spontané, puisant sa force dans la profondeur des consciences individuelles et des comportements éthiques, un facteur de changement des normes régissant le système international, une dimension de l’action politique et un élément important de toute stratégie militaire. Le problème des rapports entre l’humanitaire et le politique, entre les droits de l’homme et la raison d’État se trouve, du même coup, posé à tous les acteurs : militants de l’humanitaire, responsables politiques, juristes, diplomates, militaires. L’intervention des États apporte-t-elle à l’action humanitaire une efficacité qui lui faisait défaut ou constitue-t-elle un piège redoutable et une mortelle équivoque ? L’humanitaire est-il une grille suffisante de lecture du monde ? A-t-il vocation à devenir le principe organisateur d’un nouvel ordre international ? Autant de questions qu’appellent les péripéties récentes du drame yougoslave et de l’imbroglio somalien.

Enjeu et problèmes de l’action humanitaire dans le monde d’aujourd’hui.

Une réflexion sur le temps mondial s’impose. On ne peut qu’être frappé, en effet, par le contraste existant entre la rapidité de l’effet médiatique et la lenteur avec laquelle évoluent les normes du droit ; entre l’émotion qui naît du choc de l’événement et la nécessaire réflexion sur les données concrètes d’une situation politique ; entre la reconnaissance, pratiquement universelle depuis 1989, des principes de la démocratie et le fait que ses formes sont encore loin de s’imposer partout dans le monde. Nous vivons, dans le domaine de l’humanitaire comme dans bien d’autres, une période de transition propice au flou, à l’inachevé, à l’ambigu, au contradictoire. Faut-il s’étonner que tant de malentendus accompagnent aujourd’hui le développement de l’action humanitaire et l’apparition d’un droit d’ingérence ?

L’humanitaire doit se frayer un chemin dans un monde aussi divisé qu’il le fut au temps de la guerre froide. Mais cette division est aujourd’hui l’effet de forces contradictoires agissant à l’échelle planétaire et non plus d’un antagonisme entre grandes puissances.

On assiste, en ce début du 21° siècle, à l’émergence d’une conscience de l’humanité comme expression de la communauté d’intérêts et de destin du genre humain. La mondialisation de l’économie, la diffusion et donc la perception généralisée de l’information, le développement des risques écologiques, qui, à l’image du nuage de Tchernobyl, ignorent les frontières réduisent la marge d’autonomie des individus et d’indépendance des États. La souffrance des hommes peut-elle, dans ce contexte, demeurer, selon l’expression de René-Jean Dupuy, une affaire d’État ? et comment l’ingérence ne serait-elle pas à l’ordre du jour ?

L’ingérence humanitaire.

Les oppositions pourraient faire penser que nous sommes en présence d’un choix, toujours difficile à faire, entre les droits de l’homme et la raison d’État, l’intervention et la non-intervention, le principe de non-ingérence et le droit d’ingérence. La réalité, dans les esprits comme sur le terrain, n’est pas aussi simple.

Le vocabulaire est une première source de confusion. Spécialiste de droit international, Mario Bettati relève un usage inflationniste, favorisé par les médias, du mot ingérence. Bernard Kouchner n’écrit-il pas que l’ingérence « c’est d’abord le regard » ? Le mot a pu recouvrir des réalités aussi différentes que le contrôle exercé par le F.M.I. sur certaines économies du Tiers Monde, les secours apportés aux populations d’Éthiopie victimes de la famine, l’aide aux Arméniens après le séisme de 1988, l’intervention des casques bleus en Bosnie et en Somalie, ou encore l’opération « Tempête du désert ». Or, des six cas que nous venons d’évoquer, deux seulement, les interventions en Bosnie et en Somalie, relèvent de l’ingérence « coercitive » impliquant l’emploi de la force. Deux autres, l’action du F.M.I. et le secours aux victimes de séismes, sont des exemples d’ingérence « contractualisée », fondée sur l’accord de l’État concerné ; le cas éthiopien constitue une ingérence de fait imputable à des organisations humanitaires sans armes ni objectifs politiques ; quant à la guerre du Golfe, il s’agit d’un conflit classique entre puissances en réponse à une agression, l’ingérence humanitaire n’intervenant, avec la résolution 688 sur le Kurdistan irakien, qu’après la fin des hostilités.

Parlera-t-on de crise de l’humanitaire ? Celle-ci n’est pas évidente si l’on considère les organisations elles-mêmes : ni le soutien de l’opinion, ni l’appui des politiques, ni les faveurs du mécénat, ni les volontaires ne leur font défaut. Le désordre mondial leur ouvre, malheureusement, un champ d’action plus vaste que jamais. La place et la fonction de l’idéal humanitaire dans nos sociétés occidentales ne sont pas davantage remises en question. Dans sa contribution au dossier déjà cité de la revue Le Débat, Bernard Kouchner écrit : « La grande aventure du XX° siècle qui s’achève s’appelait le marxisme. La grande aventure du XXI° siècle commence et s’appellera mouvement humanitaire. »

La conjoncture mondiale s’est rapprochée en 1997 des conditions nécessaires à une croissance durable.

Malgré une révision en baisse des projections dans le courant de l’année, le dynamisme de la reprise s’est affirmé. Il a été entretenu par un accroissement des échanges internationaux évalué à 7,7% (contre 5% en 1996), tandis que les politiques d’ajustement budgétaire, le maintien à un bas niveau des taux d’intérêt mais aussi la baisse des prix du pétrole et des matières premières ont contribué à un sensible recul de l’inflation. Malgré des divergences cycliques plus accentuées entre les économies les plus évoluées, on a pu constater une réduction des écarts de performance entre les grandes zones. L’amorce d’un redressement des économies en transition et la confirmation d’une éclaircie en Afrique subsaharienne y ont contribué. Mais ces améliorations ont paru occultées au second semestre par la crise monétaire en Asie du Sud-Est, l’événement majeur de l’année, qui a remis en cause la prospérité des pays les plus dynamiques de la planète. Les remous monétaires, dont le point de départ fut la dévaluation du baht thaïlandais au début de juillet, se sont étendus aux autres pays les plus performants de ce continent, réduisant ainsi leur expansion à un rythme moins disproportionné avec celui que connaît le monde industrialisé.

Ces perturbations ont été d’autant plus inquiétantes que le Japon s’est trouvé lui-même, en fin d’année, aux prises avec des difficultés financières de nature à compromettre le rôle stabilisateur que ses dirigeants ambitionnaient de le voir jouer à l’égard de la région. D’où l’évocation, par certains économistes, d’un dysfonctionnement comparable à la crise de l’endettement partie du Mexique en 1982. Les leçons qui auraient dû être tirées de l’histoire monétaire récente n’avaient pas permis de prévenir de nouvelles perturbations des marchés.

Mais le caractère spectaculaire de ces événements et l’évocation qu’ils ont parfois inspirée d’un risque systémique portaient à reléguer au second plan les tendances de fond de l’économie mondiale. La volatilité des marchés a reflété une vision plus orientée vers la sphère financière que vers l’économie réelle. L’Asie, dans son ensemble, compte pour plus de 50% de la population du globe mais, si l’on excepte la Chine et l’Inde qui n’ont guère été atteintes par la tourmente, elle n’intervient que pour quelque 7% du P.I.B. et 4,4% des exportations de biens et services. Les événements ont eu aussi un aspect positif : l’intervention de la communauté internationale pour y faire face comportait la condition d’ajustements du secteur financier selon les normes des économies les plus évoluées.

 Dans ses Perspectives de l’économie mondiale publiées à la mi-septembre (deux mois et demi après le début de la crise), le F.M.I. a estimé que la croissance pouvait se poursuivre encore pendant la première décennie du XXI° siècle. La principale raison en était l’absence des tensions et déséquilibres qui précèdent généralement les fins de cycles économiques. Dans une autre étude publiée le 21 décembre pour tenir compte des événements, le F.M.I. a révisé en baisse sa prévision pour la croissance de l’économie mondiale en 1997. Elle ne devait atteindre, selon ce document, que 4,1%, soit 0,1 point de moins que la précédente estimation. La croissance des pays industrialisés était évaluée à 2,8%, contre 2,5% précédemment, tandis qu’un sensible ralentissement était anticipé pour les pays en développement, dont la croissance devait revenir de 6,4% en 1996 à 5,9%.

États-Unis : le « nouveau paradigme » ?

Pour ce qui concerne les premiers, le rapprochement des rythmes d’activité entre l’Amérique du Nord et l’Europe ne s’est pas manifesté comme on le prévoyait au début de l’année. Les écarts cycliques entre les économies les plus évoluées se sont au contraire élargis. Le dynamisme a été plus accentué que prévu aux États-Unis ainsi que, dans une moindre mesure, au Canada et au Royaume-Uni, tandis que la reprise se révélait quelque peu décevante en Allemagne et en France. Le Japon est apparu de plus en plus, au fil des mois, comme « un cas à part », subissant l’effet d’un ensemble de facteurs : politique fiscale restrictive, retard pris par les réformes structurelles, contagion de la crise en Asie. Ce pays paraissait incapable de retrouver le dynamisme qui avait fait de lui un géant industriel. Dans un rapport publié le 15 décembre, l’O.C.D.E. a révisé en baisse de 0,3 point, à 3%, sa prévision de croissance pour les vingt-neuf pays membres, contre 2,8% en 1996. La performance des États-Unis est demeurée « exceptionnelle », leur croissance ayant atteint 3,8% (contre 2,8% l’année précédente), ce qui était le meilleur résultat des sept grands pays industrialisés (G7). Ce pays a bénéficié d’une demande « remarquablement bien équilibrée » mais aussi d’un flux d’investissements qui ont permis d’accroître de plus de 4% les capacités de production, ce qui ne s’était pas vu depuis vingt-huit ans. L’appréciation du dollar, amorcée au quatrième trimestre de 1994, n’a pas empêché une augmentation des exportations de plus de 13% (contre 8,3% en 1996).

Ces progrès ont été favorisés par la réduction des dépenses publiques en vue d’une élimination, à terme, du déficit budgétaire. Celui-ci s’est chiffré, pour l’exercice fiscal terminé le 30 septembre, à 22,6 milliards de dollars, ce qui constitue le résultat le plus favorable depuis 1974 : l’impasse ne représente plus que 0,5% du P.I.B. Les budgets des États et des collectivités locales continuaient, pour leur part, d’enregistrer des excédents.

L’économie américaine était-elle donc entrée dans l’« ère nouvelle » d’une croissance sans inflation, malgré un taux de chômage inférieur au seuil qui marquait précédemment la remontée de cette dernière ? Les économistes en ont longuement disputé. « Nous ignorons actuellement, et je me demande si quiconque le sait, si les événements actuels sont un de ces phénomènes, advenant une ou deux fois par siècle, qui portent la tendance de la productivité [...] sur une trajectoire supérieure, ou si nous constatons simplement quelques variations inhabituelles dans le contexte d’une expansion cyclique. » Cette phrase prononcée en juillet devant le Congrès par Alan Greenspan, le président de la Réserve fédérale, a alimenté le débat : si un homme aussi mesuré envisageait publiquement la possibilité du « nouveau paradigme » c’est, ont estimé certains, que lui-même y croyait...

Aux États-Unis, selon les tenants de cette théorie, les prix sont contenus par la concurrence étrangère, en raison de la mondialisation de l’économie. La productivité, sous-estimée par les statistiques, a été fortement accrue par des investissements massifs dans les procédés informatisés. La moyenne d’âge de la population active tend à s’accroître, ce qui contribue à la stabilité de l’emploi et atténue la revendication salariale. Les sceptiques rétorquent que des pays plus ouverts que les États-Unis au commerce international ; en Europe notamment, ne sont pas moins exposés au risque d’inflation, que les gains de productivité ne sont pas supérieurs à la tendance à long terme (les progrès dans le secteur industriel sont compensés par les faibles gains dans celui des services, qui accroît sa part du P.I.B.) et que la production augmente plus que la productivité, ce qui s’accompagne d’une tension accrue sur les salaires.

Une nouvelle étape pour l’Europe.

« Si l’Union économique et monétaire fonctionne bien pour l’Europe, elle en fera autant pour les États-Unis. Plus la monnaie unique aidera l’Europe à se doter d’une économie robuste, saine et ouverte sur les marchés mondiaux, plus ce projet sera le bienvenu ». Ces propos du sous-secrétaire américain au Trésor Lawrence Summers, le 21 octobre, devant une commission du Congrès, marquaient un revirement de l’attitude de Washington à l’égard de l’Union économique et monétaire (U.E.M.). Eurosceptique à sa manière, l’Amérique craignait qu’un échec du projet n’eût, pour elle-même, des répercussions fâcheuses. La marche vers la monnaie unique a effectivement constitué le point focal de l’actualité européenne en 1997. La Commission de Bruxelles a estimé en octobre que onze États membres pourraient faire partie du premier « train » de l’euro, à la création de ce dernier le 1er janvier 1999. Faisaient exception les trois pays qui ont réservé leur décision à ce sujet, le Royaume-Uni, la Suède et le Danemark, ainsi que la Grèce, dont les progrès sur le chemin de la convergence étaient encore insuffisants. L’accord définitif sur le pacte de stabilité et de croissance, qui a permis de boucler le cadrage politique, juridique et technique au dossier de l’euro, a par ailleurs été un des principaux acquis du Conseil européen d’Amsterdam au terme duquel les Quinze ont conclu, le 18 juin, un nouveau traité pour l’Union. Les ministres des Finances ont adopté le 17 novembre à Bruxelles le principe de la création d’un Conseil de l’euro, un organisme informel qui sera chargé de la coordination des politiques économiques après le 1er janvier 1999.

Parallèle franco-allemand.

L’économie allemande a présenté en 1997 un contraste entre le dynamisme du secteur exportateur et l’atonie de la demande des ménages. L’industrie a bénéficié jusque vers la fin de l’année d’un environnement international très favorable, toutes les zones étant en croissance. Le rythme de progression annuelle des exportations dépassait alors 10%, soit environ 3 points de plus que l’expansion du commerce mondial. Cette performance, particulièrement marquée dans le domaine des produits intermédiaires, soulignait la compétitivité des productions allemandes, malgré la lourdeur des coûts salariaux. D’importants investissements visant à des gains de productivité en étaient à l’origine ; ils ont eu pour prix l’augmentation du chômage, dont le taux est passé de 8,9% en 1996 à 10% (selon l’estimation de la Commission européenne) en 1997. Le rebond enregistré dans la consommation au deuxième trimestre, aidé par une baisse du taux d’épargne de 12,2 à 11,9% du revenu disponible, a été sans lendemain et le profil des ventes au détail s’est dégradé à partir de l’été. L’indice de confiance des industriels et celui des ménages ont ainsi évolué de façon opposée.

La Bundesbank a relevé le 9 octobre son taux d’intervention de 0,3 point, pour le porter à 3,30% Cette initiative, attribuée à la nécessité de faciliter l’unification des taux d’intérêt en vue de l’avènement de l’euro, a aussitôt été suivie par plusieurs pays européens, dont la France. De ce côté-ci du Rhin, le climat des affaires s’est dégradé au cours du quatrième trimestre, alors que la demande des ménages semblait sur le point de repartir à la hausse et que le trimestre précédent avait vu l’optimisme des dirigeants d’entreprise se redresser vivement. Ceux-ci auraient réduit leurs projets d’investissements pour 1998, les maintenant en termes réels au même niveau qu’en 1997. Plusieurs facteurs ont motivé ce pessimisme. L’impôt sur les bénéfices des entreprises (dont le chiffre d’affaires est égal ou supérieur à 50 millions de francs) a été majoré de 15% pour les exercices 1997 et 1998. La loi sur les 35 heures, dont le projet a été annoncé le 10 octobre 1997 par le gouvernement, aura pour effet d’accroître les coûts salariaux. La crise monétaire en Asie risquait de compromettre les débouchés sur un marché en direction duquel nombre d’exportateurs avaient entrepris un vigoureux effort. Cette révision en baisse des projets d’investissements est d’autant plus notable qu’elle s’est inscrite dans le contexte d’une hausse du taux d’utilisation des capacités de production, de 83,7% en juillet à 84,4% en octobre.

Le regain de confiance des ménages français, qui tardait encore à se manifester par des achats (après une hausse éphémère en juillet), a été en partie fondé sur une amélioration des anticipations concernant l’évolution du marché du travail. Le taux de chômage est resté stable aux alentours de 12,5%, mais le nombre des demandeurs d’emploi a eu tendance à diminuer à partir de juin. La croissance du P.I.B. en 1997 a été estimée par l’O.C.D.E. à 2,3%, contre 1,5% en 1996. Comme en Allemagne, l’exportation est demeurée le principal moteur de l’économie. Les soldes bénéficiaires des échanges commerciaux ont, depuis le début de l’année, alimenté d’importants excédents de la balance des opérations courantes, dont le cumul devait représenter environ 2% du P.I.B.

Le « oui mais » de Londres à l’euro.

Avec une croissance estimée à 3,4%, le Royaume-Uni a enregistré une des meilleures performances parmi les grands pays de l’Union européenne, seule l’Espagne ayant fait jeu égal. Mais ce résultat a eu pour contrepartie une inflation excessive, de l’ordre de 2,5%. Le pays accusait un retard - évalué à environ deux ans par les économistes, sur le chemin de la convergence, ce qui ne pouvait manquer de peser sur son attitude à l’égard de l’Union monétaire. Le retour au pouvoir, au début de mai, d’un Parti travailliste rajeuni sous l’impulsion de son chef, Tony Blair allait débloquer la situation à ce sujet. La première grande décision, prise dans la foulée de l’élection, fut d’octroyer l’indépendance à la Banque d’Angleterre. La responsabilité de la politique monétaire a été confiée à un comité de neuf membres parmi lesquels le gouverneur et les deux sous-gouverneurs (il n’y en avait précédemment qu’un seul) de l’institut d’émission. Le rôle du gouvernement se limitera à nommer quatre membres du comité et à fixer un objectif d’inflation, en l’occurrence 2,5%, pour les deux années à venir. La Banque sera tenue de faire rapport sur tout dépassement éventuel supérieur à 1 point.

Cette dernière s’est rapidement prévalue de son nouveau statut, relevant le taux directeur d’un quart de point à chacune des trois premières réunions mensuelles du comité monétaire. Le risque de surchauffe persistant, une quatrième hausse de même ampleur est intervenue au début de novembre. Le resserrement de la politique monétaire a eu pour inconvénient de porter la livre sterling à un niveau excessif, selon un mouvement qui s’est accéléré au second semestre, notamment vis-à-vis du deutsche Mark et du franc. La présentation en juin du nouveau budget par le chancelier de l’Échiquier, Gordon Brown, donnait la possibilité de régler le problème de l’inflation par le biais fiscal, mais le gouvernement était lié par sa promesse électorale de ne pas augmenter les impôts.

Sa position sur la monnaie unique a été clarifiée le 27 octobre par le chancelier : un « oui » de principe, qui ne pourra toutefois être exprimé que par un référendum, et seulement après les prochaines élections, c’est-à-dire en 2002 au plus tôt. Le gouvernement ne recommandera l’adhésion du pays que si les cinq conditions suivantes sont remplies : la réduction du décalage conjoncturel avec les participants à l’Union monétaire, la flexibilité accrue du marché du travail, l’amélioration de l’investissement, l’affirmation de la City comme place financière européenne, la défense de l’emploi.

L’Europe de l’Est renoue avec la croissance.

 Dans son rapport annuel sur la Transition, publié au début de novembre, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (B.E.R.D.) a estimé que, pour la première fois depuis l’effondrement du communisme en 1989, les pays de l’ancien bloc communiste ont enregistré globalement une croissance. La zone composée des pays d’Europe centrale et orientale (P.E.C.O.), de la Communauté des États indépendants (C.E.I.) et des républiques baltes, a bénéficié d’une expansion économique de 1,7%, et il était prévu que la totalité de ces économies seraient en progrès en 1998, avec une croissance d’ensemble de 3,5% La sortie de récession de la Russie, dont l’économie est dominante, a contribué à cette amélioration : son P.I.B. a amorcé une hausse, estimée à 1%. Les résultats des autres pays ont été fortement contrastés. Les plus performants ont été la Géorgie, dont la croissance a atteint 10%, et l’Azerbaïdjan, en progrès de 8,5%. À l’opposé, l’Albanie et le Turkménistan ont enregistré une contraction économique de 15%, reflet des troubles politiques qui les ont agités. Entre ces extrêmes ont figuré le Tadjikistan, dont la conjoncture a stagné, et la Roumanie, dont l’expansion s’est limitée à 1,5%.

Les experts de la B.E.R.D. estimaient que les pays les plus avancés sur la voie de la transition étaient exposés à un ralentissement lié à la nécessité de stabiliser la balance des opérations courantes. Celle-ci est demeurée déficitaire dans la totalité de ces pays, en raison d’une poussée des importations qui n’a pas été compensée par un redémarrage des exportations.

La B.E.R.D. notait aussi que les économies en transition avait déjà perdu une partie de leur avantage en coût de la main-d’œuvre, alors qu’ils étaient généralement loin d’avoir retrouvé leur P.I.B. de 1989. Seule la Pologne a dépassé ce niveau, dans la proportion de 8%. La Slovénie et la Slovaquie l’ont approché, avec des écarts de 5% et 10% respectivement. Le P.I.B. de la Russie ne représentait encore, à la fin de 1997, que 57% de celui de 1989. Les autorités russes ont conclu au début d’octobre, au terme de six années de négociations, un accord de rééchelonnement de la dette de 35 milliards de dollars due aux banques commerciales.

Après avoir progressivement diminué son taux de refinancement au cours de l’année, la Banque de Russie l’a relevé le 10 novembre de 7 points, à 28%, pour protéger le rouble contre les attaques spéculatives. Cette retombée de la crise asiatique révélait la fragilité du système financier russe. La Banque centrale a prévu une réforme monétaire pour le 1er janvier 1998, au terme de laquelle un nouveau rouble, qui aura perdu trois zéros, évoluera dans une marge de fluctuation de 15% de part et d’autre d’un taux pivot de 6,1 roubles (nouveaux) pour 1 dollar. Cette réforme s’est inscrite dans le cadre d’un programme de stabilisation en 19 points applicables jusqu’à la fin du premier semestre de 1998.

L’Amérique latine à mi-chemin de la restructuration.

Le sous-continent latino-américain a continué de bénéficier en 1997 d’une reprise économique qui était la troisième, depuis la crise de l’endettement commencée en 1982, à faire suite à un ralentissement cyclique. Dans ses Perspectives de l’économie mondiale, le F.M.I. a souligné que la remontée de l’activité en 1996- 1997 a été similaire à celles de 1984-1985 et 1991-1992. La croissance a été estimée dans le rapport de décembre de cette institution à 5,2%, contre 3,5% en 1996 et ce redressement s’est accompagné d’une diminution de l’inflation.

Les deux grandes économies de la région, celles du Brésil et de l’Argentine, ont continué de bénéficier de leurs programmes de stabilisation, mais ces succès n’ont pas été isolés, la quasi-totalité des pays de la région ayant accompli d’importants progrès en ce domaine.

La bonne performance d’ensemble a été attribuée à la discipline imposée à la politique financière, à la réforme des régimes de retraite, à la désindexation des salaires, à la restructuration et à la privatisation des entreprises publiques. Les échanges extérieurs ont bénéficié d’une réduction des barrières non tarifaires, d’une baisse et d’une moindre dispersion des tarifs douaniers. Selon les experts internationaux, des progrès étaient encore attendus de la « deuxième génération de réformes », concernant la pertinence des dépenses publiques, la transparence et l’application équitable du dispositif réglementaire, la flexibilité du marché du travail et la restructuration du système bancaire. Cependant, le creusement des déficits des balances courantes, financés par un montant record de capitaux étrangers et accompagnés de surévaluations des devises locales, était porteur de risques pour l’avenir.

Ces derniers se sont manifestés au Brésil dans le sillage de la crise en Asie. L’économie du pays ayant été rendue vulnérable par des déficits excessifs sur les plans budgétaire et commercial (10 milliards de dollars, en ce dernier domaine, sur les dix premiers mois de l’année), on a pu observer le phénomène inverse de « l’effet tequila » consécutif à la crise mexicaine de 1995 : les investisseurs affectés par la baisse des bourses asiatiques ont vendu, pour récupérer des liquidités, leurs actions sur la place de São Paulo. Pour faire face à la spéculation contre le real, la Banque du Brésil a doublé les taux d’intérêt le 30 octobre, les portant à plus de 40% Mais cette mesure était préjudiciable à l’activité économique et se révéla en outre inefficace. En quelques semaines la Banque centrale dut consacrer quelque 8 milliards de dollars à la défense de la monnaie. Le gouvernement changea alors de tactique, annonçant le 10 novembre une série de mesures budgétaires destinées à réduire le déficit de 18 milliards de dollars : relèvement d’environ 10 points de la plupart des taux de l’impôt sur le revenu, réduction des abattements fiscaux, hausses des taxes sur les carburants, les voyages aériens et les boissons alcoolisées.

Le redressement encore fragile de l’Afrique subsaharienne.

Le bilan économique de l’Afrique subsaharienne a comporté en 1997 d’incontestables progrès, qui devaient toutefois être appréciés dans un contexte de grande vulnérabilité. L’amélioration de la politique macro-économique et le processus d’ajustement structurel se sont généralisés, mais, la plupart des pays étant partis de très bas en ces domaines, les résultats étaient encore loin de satisfaire aux exigences des investisseurs internationaux.La croissance de cette zone a été estimée par le F.M.I. à 4,1%, contre 4,5% en 1996, l’expansion démographique se chiffrant à 2,8%. Trente-cinq pays devaient atteindre une croissance d’au moins 3% en 1997. Mais les progrès sont demeurés inégaux. Ils ont suivi l’élargissement du rôle du secteur privé et l’amélioration de la politique économique en Éthiopie, au Ghana, au Malawi et en Ouganda, tandis que les pays de la zone CFA ont continué de bénéficier de la dévaluation de 1994 et des réformes qui ont suivi.

D’importants progrès demeuraient donc à faire. La Banque mondiale a estimé que si la croissance se maintenait à 4% par an, le revenu moyen par habitant retrouverait en 2006 le niveau de 1982 et serait encore inférieur de 5% à celui de 1974. L’économie sud-africaine, la principale du Continent noir, n’a pas joué le rôle de moteur que l’on en attendait. Après la croissance de 3,5% en rythme annuel qui avait suivi les élections de mai 1994, à la faveur d’un afflux de capitaux extérieurs, l’Afrique du Sud a vu son expansion se limiter à environ 2% Les autorités de Pretoria continuaient de miser sur une croissance de 6% en l’an 2000, mais de nombreux analystes n’hésitaient pas à envisager une récession. Ce scepticisme était inspiré par la politique jugée volontariste du gouvernement, qui hésitait toujours à embrasser l’économie de marché. Le taux de chômage, évalué officiellement entre 25 et 30%, paraissait sanctionner cette attitude.

L’ouverture tardive du Moyen-Orient.

Les pays du Moyen-Orient et d’Afrique du Nord (M.O.A.N.) risquent de laisser passer la chance que leur offre la mondialisation de l’économie, a écrit le F.M.I. dans un rapport publié à l’occasion de la conférence qui les a réunis le 16 novembre à Doha, au Qatar. Les économies de cette zone ont certes continué de progresser en 1997 pour atteindre une croissance d’ensemble estimée à 4%, contre 4,8% en 1996, mais les auteurs du rapport estimaient que le secteur privé devrait y bénéficier d’incitations accrues pour affronter la concurrence internationale « plutôt que de profiter de situations de rente et des largesses du gouvernement ». Cet avertissement était d’autant plus pertinent que l’environnement a été en 1997 moins favorable qu’en 1996, année au cours de laquelle les pays de la zone M.O.A.N. ont bénéficié d’une forte hausse des prix du pétrole (18,9%), des derniers « dividendes de la paix » au sujet de la Palestine, ainsi que de conditions météorologiques particulièrement bonnes au Maghreb. À partir de 1997, en revanche, les autorités devaient se préoccuper de mettre en valeur le capital humain. Il s’agissait donc, selon le F.M.I., d’améliorer les performances économiques grâce à de saines politiques fiscales et monétaire et de renoncer aux stratégies de confinement des échanges et de primauté du secteur public. Les progrès dans la stabilisation économique amorcée au début des années 1990 ont été particulièrement notables en Égypte, en Jordanie, en Israël, au Maroc et en Tunisie. L’évolution a été amorcée, avec des résultats variables, en Iran et au Yémen. La croissance s’est ralentie, pour des raisons diverses, en Syrie, au Liban, en Israël, en Palestine et au Maroc.

La fin du « miracle » asiatique. ?

La crise monétaire qui a pris naissance en Thaïlande au début de juillet s’est rapidement étendue, par un « effet domino », à trois autres économies dynamiques d’Asie (E.D.A.), les Philippines, la Malaisie et l’Indonésie. Mais l’événement a bientôt pris de telles proportions que les prévisions pour l’économie internationale allaient être remises en cause. La contagion avait en effet gagné le Japon et la Corée du Sud, dont les économies se situaient, respectivement, au deuxième et au onzième rang mondial. Quelques acteurs de la scène asiatique, en particulier la Chine, l’Inde et dans une moindre mesure Taiwan et Singapour, ont échappé à la tourmente, le plus souvent, comme dans le cas des deux premiers, en raison du caractère fermé de leur économie. Les pays qui allaient être les plus exposés ont, quant à eux, bénéficié au premier semestre de la progression de leurs exportations sous l’effet du raffermissement de la demande mondiale amorcé vers le milieu de 1996. Mais le ver était dans le fruit.

Ces bons résultats ont contribué à la crise, dans la mesure où ils ont incité les investisseurs internationaux à financer le développement accéléré des E.D.A. : les performances enregistrées par Hong Kong, la Malaisie, les Philippines, Singapour, la Thaïlande et Taiwan leur tenaient lieu de garanties. Selon la Banque des règlements internationaux, les flux bancaires « consortiaux » (c’est-à-dire accordés par au moins trois banques) vers les pays d’Asie atteignaient au troisième trimestre le chiffre record de 14,1 milliards de dollars. Les « tigres » asiatiques n’ont pas profité de cette manne pour développer leurs infrastructures et ils n’ont pas entrepris de mettre aux normes occidentales leurs systèmes bancaire et financier et leurs cadres juridique et réglementaire. L’attitude qui consiste à abandonner aux pays à bas salaires les productions à faible valeur ajoutée apparaissait, aux yeux de leurs dirigeants, comme la voie menant progressivement au statut d’économie évoluée. Ces derniers ont paru ignorer la nécessité de l’intégration économique, qui en est le corollaire ; mais l’importante intégration commerciale de la zone (les E.D.A. réalisent 40% de leurs échanges entre elles) a rendu la crise contagieuse.

Accélérée par les transferts de technologie, la course à la croissance impliquait des déficits extérieurs, qui se trouvaient aisément financés par l’afflux de capitaux étrangers, lui-même stimulé par la vogue des marchés émergents. Ce système a bien fonctionné tant que le dollar, auquel sont ancrées la plupart des monnaies de la région, se trouvait en position de faiblesse. Son regain de vigueur à partir de la mi- 1995 a fini par rompre cet équilibre instable. La bulle gonflée par la spéculation dans l’immobilier et à la Bourse allait contribuer à précipiter les événements.

En Thaïlande, la dégradation de plusieurs indicateurs a précédé l’apparition de la crise. Le déficit courant, aggravé par la surévaluation du baht, avait atteint 6% du P.I.B. en 1996 et les prêts à court terme constituaient jusqu’à 50% d’une dette extérieure en accroissement rapide. Le gouvernement de Chavalit Yangchaiyudh s’est vu contraint, le 2 juillet, de laisser flotter le baht, ce qui s’est traduit aussitôt par une perte de valeur de 30%. Mais cela n’a pas suffi à rétablir la confiance, en raison notamment d’une instabilité politique persistante et de l’état inquiétant des bilans dans le secteur des entreprises et des banques. La dette en devises des premières atteignait alors 91,6 milliards de dollars, dont environ 20 milliards venaient à échéance avant la fin de l’année. Au 30 juin, 8,5% des prêts en portefeuille des quinze principales banques étaient en souffrance depuis un an ou plus.

Le directeur général du F.M.I., Michel Camdessus, a déclaré que les autorités de Bangkok n’avaient pas tenu compte des mises en garde qui leur avaient été adressées. Il indiquait ainsi que, sur le plan de la surveillance, les leçons de la crise mexicaine en 1995 n’avaient pas été perdues, tout en précisant qu’il n’appartenait pas à une institution internationale de mettre publiquement en cause le gouvernement d’un pays membre. La Thaïlande a accepté en août un plan de secours de 17,2 milliards de dollars (auquel le Japon et d’autres pays de la région ont largement contribué), assorti de conditions qui allaient se retrouver dans les plans adoptés ultérieurement pour l’Indonésie (33 milliards de dollars) et la Corée du Sud (57 milliards) : réduction des déficits dans les domaines du budget et de la balance courante, réforme du secteur financier impliquant la fermeture d’établissements déficitaires.

La Thaïlande a décidé le 8 décembre (moins d’un mois après un changement de gouvernement) de fermer 56 établissements financiers dont les actifs totalisaient l’équivalent de 23,7 milliards de dollars. En Indonésie, 16 banques insolvables ont été fermées et celles qui paraissaient vulnérables ont été tenues de présenter des plans de redressement. Les Philippines ont reçu une aide supplémentaire du F.M.I. pour la mise en œuvre de la réforme fiscale et du resserrement de la politique budgétaire et monétaire. Après avoir dénoncé la politique du F.M.I. comme une atteinte au droit au développement économique, le gouvernement de la Malaisie a fini par s’y conformer pour mettre un terme à une inflation galopante et à une baisse accélérée du ringgit sur le marché des changes.

Le relèvement du loyer de l’argent a constitué, en fait, l’arme principale des E.D.A. contre la spéculation monétaire, mais le remède avait aussi pour effet de tarir l’investissement. C’est à ce prix que l’Autorité monétaire de Hong Kong a réussi à maintenir la parité fixe du dollar local vis-à-vis de celui des États-Unis, qui est de 7,8 pour 1.

En Corée du Sud, un programme d’aide internationale d’un montant record, annoncé le 5 décembre, deux semaines après un plan d’urgence gouvernemental, n’a pas eu l’effet escompté sur la confiance des investisseurs. Sur un total de 57 milliards de dollars, 35 milliards devaient être versés, par tranches successives, par le F.M.I., la Banque mondiale et la Banque asiatique de développement. Washington s’est engagé à titre subsidiaire à fournir 5 milliards et Tokyo 10 milliards, au cas où l’aide de ces institutions ne suffirait pas. L’économie coréenne avait pour elle le bénéfice de substantiels excédents budgétaires et commerciaux. Mais son empire industriel était affaibli par le surinvestissement, en particulier dans les secteurs de l’automobile et des semi-conducteurs. La charge financière qui en résultait avait réduit la marge bénéficiaire des entreprises à moins de 1% du chiffre d’affaires. Sept des quarante grands groupes, les chaebols, ont fait faillite en 1997 et leurs pertes se sont répercutées sur leurs banques. Le ministère des Finances a admis le 8 décembre que l’endettement à court terme du pays atteignait 100 milliards de dollars, 34,4 milliards de plus que ce qui avait été déclaré au F.M.I. D’autres facteurs ont contribué au malaise. Dès le 9 décembre, le gouvernement a fait appel, en vain, aux États-Unis et au Japon pour qu’ils versent sans délai leur part de l’assistance internationale. Un rapport du F.M.I. a indiqué que les réserves de change de la Corée ne se chiffraient plus au 2 décembre qu’à 6 milliards de dollars car, sur un total de 23,9 milliards, 17,9 millliards étaient immobilisés dans des comptes à l’étranger de banques coréennes.

Une reprise toujours aléatoire au Japon.

Les difficultés économiques du Japon, dues aux contraintes budgétaires, ont été aggravées vers la fin de l’année par le climat d’inquiétude provoqué par la crise en Asie. L’O.C.D.E. a estimé la croissance de son P.I.B. en 1997 à 0,5%, la plus faible depuis 1994, contre 3,5% en 1996. Le dynamisme du secteur exportateur n’a pas suffi à compenser un fort ralentissement de la consommation des ménages consécutif au relèvement, le 1er avril, de la taxe sur la consommation (portée de 3 à 5%) ainsi qu’à la suppression des abattements fiscaux temporaires. Ce resserrement de la politique budgétaire avait trouvé son expression dans la décision du gouvernement de Ryutaro Hashimoto, entérinée par le Parlement le 6 novembre, de réduire le déficit budgétaire à 3% du P.I.B. au 31 mars 2003, contre 5,5% en 1997-1998. Il s’agissait de remédier aux conséquences inflationnistes de la série des programmes de relance qui avaient mobilisé quelque 66 000 milliards de yen depuis 1990. Cette rigueur a été jugée prématurée par certains analystes, séduits par l’exemple des États-Unis qui ont su profiter d’une conjoncture favorable pour progresser significativement sur la voie de l’équilibre budgétaire.

L’économie japonaise était aussi compromise par la faiblesse d’un système bancaire toujours hypothéqué, depuis la crise immobilière et bancaire, par un portefeuille de créances non performantes évalué à 28 000 milliards de yen. En fait, les deux problèmes étaient liés, l’aide à ce secteur supposant le recours à des fonds publics, à moins d’accepter la faillite des établissements de crédit les plus vulnérables. L’une et l’autre solution se heurtaient à de fortes oppositions politiques.

Les observateurs n’ont guère été impressionnés par le troisième plan de relance proposé, le 16 décembre, par le parti libéral-démocrate, en dépit d’allégements fiscaux prévus à 850 milliards de yen, soit 0,2% du P.I.B. Après une réduction de 3,5 points, le taux de l’impôt sur les sociétés serait en effet encore, à 46,36 p 100, sensiblement supérieur à la norme des pays développés. Le plan prévoyait aussi l’émission d’emprunts totalisant 10 000 milliards de yen pour venir en aide à certains établissements financiers. Tokyo s’est efforcé de contribuer à la solution de la crise monétaire en Asie en proposant, à l’assemblée annuelle du F.M.I., qui s’est tenue en septembre à Hong Kong, la création d’un fonds asiatique destiné à faire face aux difficultés des pays de la région. L’idée a été reprise le 19 novembre à Manille par les ministres des Finances des pays membres de l’A.S.E.A.N. et précisée par eux au début de décembre à Kuala Lumpur. Cette contribution financière se ferait au cas par cas pour s’ajouter éventuellement aux concours du F.M.I., ce dernier restant seul maître d’œuvre. Il a été prévu en outre un dispositif de « surveillance des pairs », comparable à celui qui est en vigueur au sein du G7.

Ces initiatives ont été consacrées par le sommet de l’A.P.E.C., le forum économique de la zone Asie-Pacifique, qui s’est tenu du 23 au 25 novembre à Vancouver. Le principal résultat de la diplomatie économique américaine, dans cette enceinte, a été une résolution en faveur du projet d’accord international sur les échanges de services financiers dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (O.M.C.). Washington avait fait échec à ce projet en 1995, en raison de l’insuffisance des offres des principaux pays en développement ; mais la crise en Asie et ses répercussions (y compris au Brésil) risquaient de conduire ces derniers à durcir encore leurs positions. Les dirigeants des pays en difficulté ont toutefois compris qu’ils ne pouvaient espérer un retour des capitaux internationaux sans ouvrir leurs marchés aux banques et aux institutions financières étrangères. Ainsi a pu être conclu à Genève, à la date limite du 12 décembre, après sept ans de négociations, un accord entre 102 pays qui s’appliquera aux 132 membres de l’O.M.C. pour les activités de banque, d’assurance et de transactions sur valeurs mobilières.

Si les premiers bénéficiaires de cette avancée devaient être les pays d’Asie en crise, l’économie internationale franchissait aussi une nouvelle étape vers la mondialisation, après celle des réformes structurelles imposées par les institutions multilatérales aux économies les plus vulnérables du Tiers Monde.

Pour autant, la crise en Asie était encore en attente de solutions à la fin de 1997 et l’année s’achevait dans un climat d’incertitudes. La coordination internationale des politiques économiques, orientée depuis une quinzaine d’années vers le contrôle de l’inflation, allait-elle faire face au risque opposé, celui de la déflation, qui se profilait désormais à l’horizon ?

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