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L’Espagne démocratique et Royale.

Vendredi 7 mars 2008, par Francisco CAMPUZANO // L’Europe

Depuis les années 1970, l’Espagne a enregistré presque simultanément les trois « révolutions » -industrielle, socioculturelle puis démocratique, que la plupart des pays voisins ont affrontées de façon successive et sur près d’un siècle. De surcroît, il lui a fallu se réinventer un destin national et un État accepté de tous ses habitants. C’est dire que les défis devant lesquels les Espagnols se sont trouvés placés dépassaient le seul problème de l’aménagement d’un régime représentatif viable après trente-neuf années de dictature, et que les résultats obtenus dans ce domaine depuis la mort du général Franco n’en sont que plus remarquables, en dépit des lacunes que l’on relève encore.

L’Espagne rattrape l’Europe.

L’image n’est pas fausse, d’une Espagne qui rattrape presque d’un coup tous les « trains » qu’elle avait manqués depuis le XVIIe siècle, qui passe en peu de temps, sur le plan matériel, d’un rang qui ne dépassait guère celui de la Turquie vers 1950 à celui de puissance industrielle de moyenne importance, en passe d’égaler la Grande-Bretagne dans la décennie de 1980. Reste qu’il faut cerner la nature et le revers de cette croissance, et en apprécier aussi l’impact socioculturel ambigu.

La croissance économique et son revers.

Le bouleversement industriel de la fin de l’ère franquiste s’est traduit par l’accès de la majorité des Espagnols à ce qu’il est convenu d’appeler la consommation de masse. À cet égard, aucun indice n’apparaît plus significatif que celui de l’évolution de la distribution de la population active, en particulier de la régression spectaculaire de la part des travailleurs agricoles. Mais le fait que l’Espagne rassemble, dès les années 1960, infiniment plus d’ouvriers, d’employés et de cadres que de paysans, ne doit pas masquer les difficultés de ce changement, quand bien même il la fait entrer de manière irréversible dans la modernité. En un sens, la rapidité et la nature du développement espagnol ont accru la vulnérabilité du pays aux aléas de la conjoncture et aux soubresauts causés par la division internationale du travail. D’un côté, l’industrialisation de l’Espagne s’est accompagnée, pendant ses années fastes, d’un recours systématique à l’émigration de l’excédent de main-d’œuvre agricole. D’un autre côté, elle s’est trop fondée sur les facilités offertes par les investissements étrangers ou les emprunts sur le marché des capitaux extérieurs, ainsi que sur l’utilisation massive de licences de fabrication. Cette stratégie permettait de faire vite et de surmonter le handicap financier et technique des entrepreneurs nationaux. Mais elle comportait, d’abord, l’inconvénient de masquer artificiellement le sous-emploi. Elle entraînait, ensuite, le gonflement d’une dette externe qui atteint 21 milliards de dollars en 1982 (auxquels s’ajoutent les 6 milliards de la dette de l’État). Enfin et surtout, elle plaçait l’industrie espagnole sous l’étroite dépendance des firmes multinationales, françaises et italiennes puis américaines.

Si le fait n’est pas négatif en lui-même, et s’il explique pour beaucoup l’essor du début des années soixante-dix, il s’intègre toutefois, pour les firmes étrangères, dans une politique inspirée de la théorie dite des avantages comparatifs. Avantages que l’Espagne se trouve en passe de perdre devant la concurrence des nouveaux acteurs industriels d’Asie du Sud-Est et d’Amérique latine, sans qu’elle ait pu acquérir la capacité d’innovation technologique et l’autonomie commerciale qui lui auraient permis de réorienter ses atouts à l’exportation. Sans porter de jugement sommaire et dénier toute valeur au « boom » économique de l’Espagne, il faut convenir que celui-ci a revêtu une dimension plus quantitative que qualitative, qu’il a correspondu à une croissance vigoureuse mais désordonnée plutôt qu’à un processus de développement harmonieux et suffisamment enraciné.

Tel est, en somme, l’héritage qui revient à la jeune démocratie royale espagnole, dont la naissance suit de peu le basculement du pays dans la crise mondiale de 1973, et dont la tâche économique primordiale consiste, dès lors, à gérer le freinage brutal de l’expansion industrielle. Le franquisme finissant avait eu le privilège d’apparaître à la fois comme l’artisan de cette expansion, et comme le bénéficiaire de l’euphorie qu’elle engendrait. La démocratie reçoit le legs néfaste du rêve brisé, au risque de se voir attribuer la responsabilité du chômage, de l’inflation et de la dépréciation de la monnaie. Le chômage augmente d’autant plus que les émigrants licenciés en France ou en Allemagne doivent revenir chez eux, particulièrement dans les provinces du Sud où renaît le sous-emploi agraire. De la sorte, le taux de chômage s’est élevé de 1,5% de la population active en 1960 à 5,8% en 1976, à 7% en 1979, à 12% en 1982 et à 20% en 1993. De son côté, l’inflation atteint un taux annuel moyen de 30% après 1977, contraignant le gouvernement à des dévaluations périodiques incapables de rendre sa compétitivité à l’industrie espagnole, mais pourtant grosses de renchérissements ultérieurs du coût de la vie. L’inflation a baissé jusqu’à des taux voisins de 7% au début des années 1990, mais cela n’a pas empêché la dévalorisation de la peseta.

Des valeurs nouvelles.

Même si la fuite en avant dans le développement anarchique les a épargnées à la dictature franquiste, ces difficultés constituent, il est vrai, le lot commun des nations industrielles occidentales. En outre, elles ne sont que la contrepartie inévitable d’une série de transformations positives survenues dans la société, qui dessinent au total une articulation favorable à l’avenir démocratique de l’Espagne. La première de ces transformations concerne les grands équilibres sociaux, obérés jusque vers 1950 par une croissance démographique exceptionnelle en Europe et par le poids du problème agraire. Depuis cette période, en revanche, l’évolution démographique espagnole s’est alignée sur celle des pays voisins. Bien que la natalité soit demeurée un temps un peu supérieure à la moyenne européenne, elle n’engendre plus alors cette explosion de la population qui rendait irréalisable toute politique économique ne reposant pas sur une émigration massive. En fait, l’Espagne est allée si loin dans cette évolution que son taux de fécondité a fini par être le plus bas de l’Union européenne (1,2 en 1999). À terme, le problème du sous-emploi des jeunes devrait s’en trouver atténué. Parallèlement, la question agraire - spécialement la permanence des latifundia a cessé depuis les dernières décennies du franquisme de représenter tout à la fois la matière et le symbole d’une spécificité espagnole se démarquant de la réalité sociale de l’Europe de l’Ouest. Si le retour des émigrants andalous recrée des poches de misère et de désespoir dans quelques provinces, cette misère et ce désespoir ont perdu leur signification nationale. S’ils exigent des remèdes politiques, ceux-ci ne remettent pas en cause le pouvoir chargé de les appliquer.

Parallèlement, ce changement structurel se reflète au niveau des valeurs propres à la société (il n’est besoin, pour s’en convaincre, que d’établir le lien entre le ralentissement démographique et les attitudes qui le sous-tendent). Cette modification apparaît d’abord sur le plan religieux. Le catholicisme a façonné l’identité espagnole pendant des siècles, et a provoqué de 1936 à 1939 cet affrontement entre cléricaux et anticléricaux qu’a été la guerre civile. Jusqu’au IIe concile du Vatican, l’Église d’Espagne a fourni l’idéologie et une grande partie de l’encadrement social d’une population conservatrice longtemps prépondérante, misant pour cela dans le même temps sur une religion populaire ritualiste ou superstitieuse, et sur une religion bourgeoise garante de l’ordre social. Or cette forme de connivence entre l’Église et l’État s’est effondrée en peu d’années, pour des raisons qui tiennent aussi bien à l’aggiornamento conciliaire du clergé qu’à la sécularisation des attitudes des fidèles. La sécularisation se traduit par une chute brutale de la pratique religieuse, mais aussi par une révision critique fondamentale de la position politique des catholiques. En dépit de quelques maladresses de la fraction réactionnaire du clergé, l’Église ne peut ni ne veut plus s’ériger en pilier de la société espagnole ni en obstacle à la démocratie.

L’anticléricalisme de combat dont l’anarchisme fournissait la démonstration la plus exaltée et la plus dangereuse pour le progrès d’une démocratie pacifiée n’existe plus et cède aujourd’hui la place à un phénomène assez inattendu, fait de modération et de prudence politiques. Prudence et modération qui sont le propre des élites de droite et de gauche (si l’on exclut quelques extrémistes) et qui expriment leur expérience commune depuis 1936, leur formation souvent homologue, leur conscience des réalités - notamment économiques - et leur plus grande ouverture sur le monde extérieur. Mais le plus remarquable tient, sans doute, à ce que ce respect réciproque soit partagé par les masses libérées des fantasmes manichéens qui avaient débouché sur les déchirements du passé. La chute impressionnante du taux d’abstention électorale tendrait à souligner que les Espagnols se sont enfin réconciliés avec eux-mêmes et avec leur système politique.

 Bien entendu, le tableau de cette réconciliation indispensable au jeu démocratique ne doit pas être interprété de manière trop lénifiante. L’hypothèque des querelles autonomistes demeure, en dépit des statuts d’autogouvernement acquis par le Pays basque, la Catalogne, la Galice, l’Andalousie et la région valencienne. Car, si le déphasage économique entre certaines de ces provinces et le reste de l’Espagne s’est beaucoup réduit du fait de l’industrialisation, ce rapprochement matériel n’a en rien diminué les clivages historiques, culturels et linguistiques entre les zones périphériques et les zones centrales d’un pays toujours en mal d’unité nationale. Mais, même dans ce cas, la violence désespérée qui sévit encore aujourd’hui au Pays basque ne doit pas occulter l’essentiel, qui tient à ce que l’identité politique particulière des autres régions autonomes se consolide de façon pacifique et sans opposer d’obstacle irrémédiable à l’émergence d’un système de partis démocratiques d’envergure nationale.

La naissance d’une démocratie.

Le point primordial est bien celui-ci, puisqu’il ne peut exister de démocratie durable sans que s’élabore le champ des forces politiques susceptibles d’asseoir sa légitimité. Le chemin parcouru dans ce domaine est d’autant plus encourageant que la nouvelle monarchie constitutionnelle surgie en 1975 revêtait, au départ, tous les traits d’une démocratie octroyée plutôt que conquise, et paraissait donc porteuse de toutes les faiblesses d’une création artificielle.

La démocratie octroyée.

Lorsqu’il devient roi le 22 novembre 1975, au lendemain de la mort du général Franco, Juan Carlos assume cette responsabilité suprême en vertu du dispositif prévu de longue date par le Caudillo. Les intentions démocratiques qu’il doit celer à ce moment se heurtent à toutes les pesanteurs du régime autoritaire encore en vigueur. Pesanteurs qui relèvent d’abord de la lettre même de dispositions constitutionnelles proscrivant un retour au « régime des partis », et qui découlent plus fortement encore de la puissance de l’armée et du maintien du personnel franquiste dans tous les rouages de l’État. Le roi ne surmonte ces obstacles initiaux que parce qu’il jouit précisément de la confiance des militaires. Le charisme monarchique lui permet de réaliser ce qui, de la part d’un président élu ou investi par une révolution, aurait provoqué un putsch antidémocratique quasi immédiat. Dans cette perspective, son premier acte décisif est de demander sa démission, le 1er juillet 1976, au Premier ministre Carlos Arias Navarro, toujours en fonction depuis le vivant de Franco. Le successeur qu’il lui choisit est Adolfo Suárez, qui présente le double avantage de provenir lui aussi de l’appareil franquiste et même phalangiste, mais d’appartenir dans le même temps à la génération du roi et de concevoir qu’un maintien du système existant serait sans issue. Suárez connaît le sérail, mais c’est pour mieux le démembrer.
 
La seconde étape décisive se déroule sur cinq mois, de décembre 1976 à avril 1977. Le 15 décembre, un référendum sur la loi dite de réforme politique rend caducs tous les blocages mis en place par les institutions antérieures. Le 9 avril 1977, Suárez donne son sens démocratique à cette légitimité nouvelle en légalisant le Parti communiste, non point par une sympathie particulière à son endroit, mais parce que cette mesure tranche symboliquement le nœud gordien légué par la guerre civile. Il abandonne dès lors le vaisseau néo-franquiste d’une démocratie limitée aux secteurs conservateurs, en entraînant le roi dans son sillage.Les événements s’accélèrent ensuite, sans que la rancœur des nostalgiques du passé parvienne à détourner l’armée de son attitude de fidélité au monarque. La liberté syndicale est restaurée en avril 1977, et l’élection des députés chargés de préparer une constitution entièrement nouvelle a lieu le 15 juin. Cette constitution, aujourd’hui en vigueur, est adoptée par référendum le 6 décembre 1978. Ces deux bouleversements, syndical et constitutionnel, scellent véritablement la mutation démocratique de la monarchie vieille d’une trentaine de mois.

Si la légalisation du Parti communiste marque la volonté d’ouverture idéologique et sociale du président Suárez et du roi, celle des syndicats ne contribue pas seulement à la renaissance des deux grandes centrales que sont l’Unión general de trabajadores (U.G.T., socialiste) et les Commissions ouvrières (proches des communistes). Au-delà, elle permet aux forces syndicales de reconnaître de leur côté la réalité du processus de démocratisation. Les syndicats renvoient en quelque sorte l’ascenseur au pouvoir, en concluant le 25 octobre 1977 le pacte de la Moncloa. Pacte qui entérine un accord de modération des revendications salariales, et démontre aux milieux d’affaires que le gouvernement peut « gérer la crise » beaucoup mieux que ne le ferait un régime coupé des courants démocratiques. De même, la Constitution de décembre 1978 n’a pas seulement le mérite de restaurer des institutions représentatives et de refaire de l’acte électoral la clé de la légitimité politique. Elle ouvre à nouveau la voie à la prise en compte des revendications autonomistes réprimées par le franquisme. Déjà reconnue par les partis nationaux et par les syndicats, la monarchie démocratique peut l’être également par les leaders catalans et basques. Elle s’ouvre de surcroît aux développements prévisibles des courants régionaux en réservant à toutes les provinces la faculté de bénéficier de statuts d’autogouvernement adaptés à leur degré de particularisme, dans le cadre d’une structure intermédiaire entre la régionalisation à l’italienne et le fédéralisme. Même si les intentions des gouvernants se révèlent ambiguës à l’expérience, et si les outrances séparatistes et révolutionnaires des terroristes grippent partiellement le processus au Pays basque, le dialogue rompu depuis plus de quarante ans est repris, sans que le mauvais rôle doive être attribué au premier chef à... l’impérialisme madrilène.

La formation d’un système de partis.

Toutefois, cette stratégie au sommet n’a de validité que si elle débouche sur la formation d’un système de partis et d’un complexe d’attitudes politiques capables de doter la démocratie d’une dynamique cohérente. Quatre questions se posent à cet égard après 1975, qui consistent d’une part à libérer l’Espagne de la tutelle des franquistes comme des antifranquistes, d’autre part à ménager un espace suffisant aux partis nationaux par rapport aux partis régionaux et à vaincre la propension traditionnelle des Espagnols à l’abstentionnisme électoral.

Au vrai, ces questions sont abstraites dans leur formulation, et le dessein d’Adolfo Suárez semble être surtout de favoriser l’émergence d’un grand parti centriste baptisé Unión del centro democrático (U.C.D.). Ce parti est animé largement, à l’origine, par des transfuges du franquisme reconvertis comme le Premier ministre à la démocratie, ambitionnant le rôle dominant des gaullistes français après 1958 tout en se situant verbalement moins à droite, et misant sur les attentes craintives que ses leaders attribuent aux Espagnols pour imposer son hégémonie. Ce qui suppose, subsidiairement, que les antifranquistes de souche démocrate-chrétienne en qui les observateurs étrangers placent alors de grands espoirs soient mis sur la touche, et que les communistes antifranquistes conservent de leur côté une force électorale suffisante pour empêcher les socialistes de conquérir une majorité de gauche.

Malgré ses victoires initiales aux élections législatives du 15 juin 1977 et du 1er mars 1979, le plan de l’U.C.D. et de son leader va, en réalité, s’effondrer à partir de 1981 devant le libre arbitre électoral des Espagnols, décidés à se débarrasser à la fois des séquelles du franquisme et de l’antifranquisme. Libre arbitre qui se traduit spectaculairement, lors du scrutin législatif du 28 octobre 1982 : d’abord par l’effondrement d’une U.C.D. déjà abandonnée par son chef remplacé depuis le 12 février 1981 par le Premier ministre Leopoldo Calvo Sotelo ; ensuite par l’effacement du Parti communiste et l’écrasante victoire du Partido socialista obrero español (P.S.O.E.).

La consolidation démocratique Royale.

Les données électorales de 1982 ne soulignent pas seulement l’écrasement de l’U.C.D., le triomphe socialiste et la bipolarisation de la vie politique espagnole (l’opposition étant menée désormais par le parti de droite qu’est l’Alianza popular, plutôt que par l’U.C.D. qui va bientôt perdre jusqu’à son nom). Elles traduisent aussi l’imposition rapide du principe de l’alternance démocratique en Espagne, et marquent un recul très important de l’abstentionnisme, qui affectait en général un tiers de l’électorat hors l’épisode exceptionnel des premières élections libres du 15 juin 1977. En outre, ces données ramènent l’hypothèse autonomiste à sa juste proportion. Dans l’ensemble du pays, les partis autonomistes ou séparatistes - l’exception - recueillent en 1982 moins de 8% des voix, alors qu’ils pourraient toucher le quart de l’électorat. En Catalogne même, ils ne mobilisent qu’entre le tiers et la moitié des électeurs selon les provinces et une légère majorité de ceux-ci au Pays basque. Sur un plan de stricte démocratie, la monarchie actuelle est en passe d’édifier le système de partis et le consensus national que la République des années 1931-1936 s’était révélée incapable de consolider dans l’ensemble du pays.

Les zones d’ombre : l’armée, le terrorisme, l’Europe

Cela suffit-il ? Huit généraux ont été assassinés entre 1978 et 1982, et certains militaires espagnols conservent l’habitude des complots antidémocratiques, même s’ils ne débouchent que sur l’aventure putschiste menée par le lieutenant-colonel Tejero le 23 février 1981. Cependant, l’environnement international de l’Espagne n’est plus celui - propice aux dictatures fascistes - des années 1930. Il n’est pas davantage celui de l’Amérique latine, où les contextes sociaux internes expliquent pour beaucoup les interventions des militaires. Comme celles des pays européens voisins, l’armée espagnole est fondée sur la conscription ; ses chefs hésiteraient à tout le moins à se couper de la nation et à courir le risque de la désobéissance. De leur côté, les responsables politiques témoignent d’une sagesse qui ne prend pas seulement en compte l’hypothèse d’un coup de force, mais qui tranche singulièrement sur l’imprudence de leurs prédécesseurs républicains ou des dirigeants chiliens à l’époque du président Allende.

En définitive, le danger de déstabilisation représenté par le terrorisme basque reste depuis 1976 plus redoutable pour la démocratie espagnole, d’abord parce qu’il justifie pendant un temps la menace militaire, ensuite parce qu’il entraîne un risque de perversion des garanties juridiques reconnues par la Constitution, enfin parce qu’il ne semble avoir d’autre issue qu’un dépérissement très lent. Les ressources normales d’une démocratie auront peine à résoudre le problème basque tel qu’il est entretenu par les mouvements terroristes. Dépourvus d’une légitimité populaire suffisante, ceux-ci ne trouvent leur survie que dans la poursuite même de la violence et dans les solidarités abusives qu’elle engendre. À vrai dire, l’indépendance totale de la région basque n’apporterait pas de remède, car l’action terroriste s’orienterait alors contre le gouvernement légal du Pays basque, de la même façon qu’elle a transféré sa cible de la dictature franquiste au régime actuel. La démocratie espagnole doit apprendre à vivre avec la violence basque, peut-être pour plusieurs décennies.

Reste qu’elle peut se trouver aidée, dans cette perspective sinistre, par la ressource politique offerte par l’entrée dans la Communauté économique européenne (C.E.E.), sollicitée depuis 1962 et renégociée avec fort peu de succès après 1977. L’avantage économique de cette intégration paraît initialement douteux à divers points de vue. Mais l’avantage politique est certain dans la mesure où les Espagnols l’interprètent comme la sanction de leur admission de plain-pied dans la famille occidentale, autrement que sous la forme d’accords de défense qu’ils perçoivent comme une simple mise à profit de leur position stratégique, par les États-Unis d’abord, par l’O.T.A.N. ensuite. La dictature franquiste fournissait le prétexte commode de l’exclusion méprisante de l’Espagne par ses voisins. Le mépris s’est trouvé à court d’arguments avec l’émergence de la nouvelle démocratie espagnole.

Le problème de l’intégration de l’Espagne dans l’Europe est resté pourtant, pendant plusieurs années, le serpent de mer des conseils européens et l’aliment d’une acrimonie spécifique entre les gouvernements de Madrid et de Paris. Les Français se voyaient accuser de tous les maux par leurs homologues espagnols. Finalement, le principe de l’intégration de l’Espagne dans le Marché commun n’a été vraiment accepté qu’à l’été de 1985 et n’a pris effet que le 1er janvier 1986. Dans l’intervalle, une hypothèque a dû être levée en fait, qui concernait l’adhésion de l’Espagne à l’Alliance atlantique. En 1981, à un moment où l’U.C.D. s’effondrait déjà, le ralliement au Pacte atlantique était apparu au gouvernement de Leopoldo Calvo Sotelo comme une façon d’affirmer l’appartenance de son pays à l’espace des démocraties occidentales et de compenser les rebuffades de ses voisins de l’Europe communautaire. Il lui était apparu, également, comme une manière de forcer la main de ces derniers et de résoudre aussi le problème délicat de la prorogation du vieil accord de 1953 sur les bases américaines. C’est dans ce contexte que le projet d’adhésion présenté aux députés en septembre 1981 est approuvé le 31 octobre, contre les votes hostiles des communistes et aussi des socialistes. Or, après cette date, le Parti socialiste continue de faire du retrait de l’Espagne de l’O.T.A.N. le grand cheval de bataille de son programme électoral. Dans cette perspective, le leader socialiste Felipe Gonzalez promet aux Espagnols un référendum sur leur maintien ou leur sortie du Pacte atlantique.

Le gouvernement socialiste.

Ce point constitue en somme le seul élément radical du programme du P.S.O.E. Pour le reste, les socialistes font face à la crise économique qui s’aggrave - jusqu’à pousser le taux de chômage à plus de 20% de la population active - de la façon la moins démagogique qui soit. Investi le 1er décembre 1982, le gouvernement de Felipe Gonzalez ne redoute pas l’impopularité de sa politique de rigueur budgétaire, d’assainissement drastique du secteur industriel public et de fermeture d’usines non rentables sous couvert de l’euphémisme de la reconversion industrielle. Ce mépris de la facilité entraîne des dissensions graves au sein du Parti socialiste. Il se traduit en plus par un retournement de l’opinion. Par rapport aux élections législatives de 1982, les socialistes perdent 2 500 000 voix aux municipales du 8 mai 1983, leur chute se confirmant lors des élections régionales de février et mai 1984 au Pays basque et en Catalogne.

Pour renverser la tendance sans modifier sa politique économique, Felipe Gonzalez doit se résoudre à relancer en 1985 son projet de référendum sur l’appartenance au Pacte atlantique. Son parti se divise sur la question, tandis que les communistes prônent le retrait et que la droite donne une consigne d’abstention dans cette affaire qu’elle juge « politicienne ». Mais le Premier ministre entend précisément faire de la consultation un plébiscite personnel. La plupart des observateurs considèrent son pari comme perdu d’avance. En fait, et quasiment contre toute attente, les Espagnols vont émettre en majorité un vote positif lors du référendum de mars 1986. L’Espagne demeure dans l’O.T.A.N. Surtout, le leader socialiste voit grandir encore son image personnelle que certains croyaient fortement détériorée.

La deuxième victoire socialiste.

Ce triomphe difficile s’inscrit cependant dans un contexte où la politique économique du gouvernement socialiste n’est pas seule à faire l’objet de critiques, sur sa gauche. À droite, l’électorat catholique et l’Église n’apprécient pas certaines de ses réformes juridiques. Dès le 6 octobre 1983, Felipe Gonzalez fait approuver par le Congrès une loi sur l’avortement que l’épiscopat prend comme une agression. Surtout, il remet en cause le statut avantageux de l’enseignement privé - catholique pour l’essentiel - en élaborant un projet de loi qui soumet le financement public des écoles confessionnelles à des normes beaucoup plus restrictives que par le passé. Adoptée le 16 mars 1984, cette loi doit faire l’objet de négociations avec les évêques en ce qui concerne son application pratique. Toutefois, celles-ci tardent à s’ébaucher et, le 18 novembre, une manifestation nationale de grande ampleur souligne l’hostilité des catholiques au gouvernement. La relance du référendum sur l’O.T.A.N. survient dans ce contexte et son succès sauve véritablement Gonzalez au début de 1986.

Porté par cette victoire, le Premier ministre décide alors de procéder à des élections anticipées en dissolvant les Cortes le 21 avril 1986. Les résultats du scrutin tenu le 22 juin lui donnent à nouveau raison, même si le niveau de l’abstention atteint 29% de l’électorat contre 20% seulement en octobre 1982. Mais, avec 44% des suffrages exprimés, le P.S.O.E. l’emporte à peine moins qu’en 1982 (48% des suffrages) et dispose toujours de la majorité absolue des sièges. Face à lui, la droite concentre certes 26% des bulletins, mais le centre animé par Adolfo Suárez n’effectue pas la percée qu’il escomptait. De son côté, le Parti communiste fractionné entre de multiples sectes disparaît presque de l’échiquier politique.

Dès lors, le Parti socialiste se trouve confirmé comme force politique hégémonique de la nouvelle Espagne démocratique. Là se situe sans doute son handicap, lié à l’absence d’opposition susceptible de contester sérieusement son pouvoir. Cependant, le phénomène n’est pas antidémocratique en lui-même, si l’on considère par exemple la longue domination de la Démocratie chrétienne en Italie.

L’usure d’un pouvoir.

Le 1er janvier 1986, l’entrée de l’Espagne dans la C.E.E. avait d’ailleurs renforcé l’image de Felipe Gonzalez. Toutefois, la position des socialistes se détériore de plus en plus à partir de l’année suivante. Ils perdent les grandes villes aux élections municipales du 10 juin 1987, cependant que le syndicat U.G.T., en dépit de son orientation socialiste, rompt en pratique avec le P.S.O.E. au mois d’octobre, puis décrète, en décembre 1988, une grève générale de protestation contre la politique économique du gouvernement. De façon plus générale, la recrudescence des attentats criminels des terroristes basques de l’E.T.A. n’arrange pas les choses, tandis que la révélation d’une série de scandales financiers de grande envergure achève de souligner la corruption extrême du pouvoir socialiste.
 
Cette corruption atteint un tel niveau que le roi la dénonce en juin 1991. Surtout, elle provoque dans l’intervalle la montée de la droite représentée par le Partido popular. Certes, ce parti obtient à peu près les mêmes résultats qu’en 1986 aux élections législatives du 29 octobre 1989. Mais il n’en apparaît pas moins, à partir de ce moment, comme le porteur d’une alternative réelle à la majorité socialiste, d’autant que les ex-communistes de l’Izquierda unida (la Gauche unie) progressent de leur côté de 5,9 à 9,1% des suffrages. L’électorat de gauche commence à tourner le dos aux socialistes, face à une droite de plus en plus sûre d’elle-même. À l’été de 1992, l’Exposition universelle de Séville et les jeux Olympiques de Barcelone ne ralentissent pas cette évolution, marquée de surcroît par la dévaluation de la peseta espagnole opérée le 15 septembre. Le désenchantement a frappé les Espagnols, et tel est le contexte des élections qui ont lieu le 6 juin 1993. Les réflexes de défiance à l’égard de la droite ont sauvé les socialistes, mais l’alternance n’apparaît plus désormais comme une perspective lointaine.

La deuxième alternance.

Les années 1990 auront été en effet celles de l’alternance au pouvoir après quatorze années de gouvernement socialiste. Une alternance imputable certes au discrédit qui frappe désormais le pouvoir socialiste, mais aussi à la mutation d’une droite conduite par une nouvelle génération de dirigeants, qui tourne sans complexe la page du franquisme et qui, parvenant enfin à conquérir la confiance d’une majorité d’Espagnols, poursuit l’œuvre de modernisation d’une société plus que jamais convaincue de son destin européen. C’est cette même droite, naguère identifiée au centralisme castillan, qui, avec il est vrai un bonheur inégal, va s’efforcer de normaliser ses relations avec les nationalismes périphériques dans le cadre, toujours problématique, de la consolidation de l’Espagne des autonomies.

La fin de l’hégémonie socialiste.

Les résultats des élections de 1993 sont une surprise même pour le P.S.O.E., qui ne parvient à surmonter les handicaps de la détérioration de la situation économique, des scandales politico-financiers et de ses propres doutes que parce qu’il sait jouer habilement des craintes que suscite, chez nombre d’électeurs, le retour au pouvoir d’une droite qu’il se plaît à décrire comme héritière du franquisme. L’argument porte, puisque les indécis se mobilisent dans les tout derniers jours de la campagne pour donner à nouveau la victoire aux socialistes, qui obtiennent 38,8% des voix contre 34,8% au Parti populaire (Partido popular, P.P.). Mais c’est une victoire à l’arraché, qui les prive de la majorité absolue dont ils bénéficiaient depuis 1982 et les oblige à solliciter le soutien des nationalistes catalans, qui exigent et obtiennent en échange la cession aux régions de 15% de l’impôt sur le revenu. La droite mais aussi certains présidents de région socialistes critiquent sévèrement un accord qui favorise les régions les plus riches et produit l’impression fâcheuse que les socialistes sont prêts à sacrifier la cohésion nationale à leur maintien au pouvoir. L’épisode illustre en tout cas l’influence qu’exerce sur la politique espagnole un nationalisme catalan qui entend bien tirer les meilleurs dividendes de sa contribution à la gouvernance de l’Espagne. Le P.P. en fera l’expérience à ses frais trois ans plus tard.

La dernière législature socialiste est émaillée d’une série de scandales qui mettent sérieusement à mal l’image d’intégrité sur laquelle le P.S.O.E. avait bâti sa première victoire électorale. Les affaires de corruption impliquant des personnalités du monde de la finance ou des membres du gouvernement font régulièrement la une des journaux. Le paroxysme est atteint avec l’affaire des G.A.L. Ces Groupes antiterroristes de libération auxquels on attribue vingt-sept assassinats commis entre 1983 et 1987 contre des membres réels ou supposés de l’organisation terroriste E.T.A. Les confessions d’anciens acteurs de la lutte antiterroriste, ainsi que les révélations de certains journaux proches de l’opposition, font remonter la trame des G.A.L. jusqu’à José Barrionuevo et Rafael Vera, respectivement ministre de l’Intérieur et secrétaire d’État à la Sécurité à l’époque des faits. Jugés pour l’enlèvement en décembre 1983 de Segundo Marey, un industriel français que les G.A.L. avaient confondu avec un membre de l’E.T.A., les deux hommes seront reconnus coupables et condamnés, en compagnie d’autres hauts fonctionnaires du ministère de l’Intérieur, à de lourdes peines de prison en juillet 1998. Felipe González lui-même est désigné par certains inculpés comme l’instigateur de la « sale guerre » contre le terrorisme, mais le Tribunal suprême le blanchira faute de preuves.

L’opposition se saisit de tous ces scandales et exige, sur un ton de plus en plus pugnace, l’organisation d’élections anticipées. Le climat consensuel qui avait prévalu pendant les années de la transition a vécu, et le débat politique atteint des niveaux de crispation sans précédent dans l’histoire de la jeune démocratie espagnole. Mais le respect de l’État de droit, même dans la lutte contre les ennemis de la démocratie, est une exigence que partage la majorité des Espagnols et révèle, à ce titre, une maturité politique qui relativise la violence des joutes oratoires auxquelles se livrent les leaders politiques.
 
l est vrai que le gouvernement socialiste a en face de lui une opposition rajeunie qui ne s’embarrasse pas des règles de savoir-vivre politique, fondées sur des rapports personnels empreints de cordialité, qu’avaient établies les acteurs de la transition démocratique. Leader du P.P. depuis 1989, José María Aznar appartient à une génération (il est né en 1953) qui a fait ses premières armes politiques sous la démocratie : il entre en politique en 1979 et devient député en 1982. Lui et la plupart des nouveaux dirigeants du parti n’ont pas, à l’inverse de leurs prédécesseurs, à expier le péché originel du franquisme que le P.S.O.E. a su utiliser comme épouvantail électoral. C’est un atout que cette nouvelle équipe saura mettre au service de sa stratégie de reconquête du pouvoir, fondée sur la transformation du P.P. en un grand parti conservateur modéré plus en phase avec une société sécularisée où le divorce, l’avortement ou l’homosexualité ne sont plus objets de scandale. Elle prend également bien soin de renoncer à tout projet de révision constitutionnelle qui remettrait en cause l’État des autonomies et condamnerait irrémédiablement le parti à la stagnation électorale dans la plupart des communautés autonomes, et principalement dans celles où il est en compétition avec des formations régionales de centre droit. L’objectif est clair : il s’agit pour le P.P. de reconquérir l’électorat centriste auquel le P.S.O.E. doit ses majorités successives.

Abandonné par ses alliés catalans à l’automne de 1995, Felipe González se voit finalement contraint de convoquer des élections législatives anticipées pour le 6 mars 1996. Celles-ci donnent la majorité au P.P., mais le raz-de-marée escompté ne se produit pas : avec 38,8% des voix, il ne devance que de peu le P.S.O.E. (37,6%), qui a su une fois encore mobiliser un nombre important d’indécis sur le thème du retour d’une droite aux nostalgies autoritaires et aux visées antisociales. Privé de la majorité absolue sur laquelle il a misé, José María Aznar se trouve à son tour dans l’obligation, pour être investi président du gouvernement, de chercher un accord avec les nationalistes catalans de Convergència i Unió (C.i.U., Convergence et Union) et basques du Partido nacionalista vasco (P.N.V., Parti nationaliste basque). Or les conditions ne sont a priori guère favorables à un tel accord, tellement est profond le contentieux historique entre la droite et les nationalistes. Faisant de nécessité loi, José María Aznar saura cependant accomplir les gestes symboliques qu’exigent de lui les nationalistes, telle la reconnaissance de la spécificité nationale des Basques et des Catalans, en les accompagnant de surcroît d’importantes concessions en matière de compétences transférées aux communautés autonomes : augmentation de 15 à 30% de la part de l’impôt sur le revenu collecté par elles (sauf pour le Pays basque, qui gère déjà la totalité de l’impôt sur le revenu et qui se voit gratifier des impôts sur l’essence, l’alcool et le tabac), contrôle de l’Agence nationale pour l’emploi (I.N.E.M.), suppression des gouverneurs civils (préfets), droit de regard sur la politique européenne du gouvernement, etc. José María Aznar, qui fustigeait il n’y a pas si longtemps les concessions faites par le gouvernement de Felipe González aux nationalistes, se voit accusé à son tour de mettre en péril la cohésion nationale. Il est vrai qu’une autre lecture retiendrait qu’un tel accord, en scellant la réconciliation entre la droite et les nationalistes, va au contraire dans le sens d’une meilleure intégration de ceux-ci à la politique nationale.

Telle est en tout cas la lecture optimiste que propose le gouvernement de José María Aznar au départ d’une législature où, force est de le reconnaître, il semble avoir peu d’atouts dans son jeu. Il fera preuve cependant de suffisamment d’habileté pour surmonter les obstacles initiaux et s’atteler avec une réussite certaine à la tâche prioritaire de préparer l’économie espagnole au rendez-vous de la monnaie unique.

L’ancrage dans l’Europe.

Pour le nouveau gouvernement, comme pour la quasi-totalité de la classe politique, tant il est vrai que les eurosceptiques sont peu nombreux en Espagne, le pays ne peut se permettre de rater son examen de passage à la monnaie unique, sous peine de rester durablement en marge d’un espace économique avec lequel il a réalisé, en 1995, 72,3% de ses exportations et 65,4% de ses importations. À la surprise de ceux de ses partenaires européens qui ironisent sur le dilettantisme des pays méditerranéens (le fameux « Club Med »), le gouvernement de José María Aznar atteint sans trop de difficulté les objectifs de convergence fixés par le traité de Maastricht, sans qu’il faille pour autant lui en attribuer tout le mérite. Dans bien des domaines, il se contente de mettre ses pas dans ceux de son prédécesseur. L’économie espagnole, dont le P.I.B. avait diminué de 1,2% en 1993, avait renoué avec la croissance dès l’année suivante, grâce en particulier à des exportations dopées par des dévaluations successives de la peseta : le P.I.B. augmente de 2,1% en 1994 et de 2,8% en 1995. Les socialistes avaient aussi engagé une politique de réduction du déficit public et de lutte contre l’inflation qui commence à porter ses fruits lorsque la droite arrive au pouvoir. Le nouveau gouvernement n’aura donc qu’à poursuivre dans cette voie, mais avec des résultats bien meilleurs. Il ramène l’inflation à 2% en 1997 et parvient à équilibrer les finances publiques grâce à l’effet conjugué des privatisations, qui remplissent les caisses de l’État, et d’une embellie économique qui fait entrer l’Espagne dans une phase de croissance soutenue : l’augmentation du P.I.B. atteint 3,3% en 1997 pour se situer ensuite à un niveau proche de 4% en moyenne jusqu’à la fin de la décennie. Le chômage connaît parallèlement une diminution rapide, jusqu’à descendre à 13,6% de la population active en 2000, un pourcentage certes supérieur à la moyenne de l’Union européenne, mais tout de même très positif au regard des 23% de chômeurs que comptait l’Espagne en 1996.

Ces bons résultats économiques placent l’Espagne dans une situation plutôt favorable, et à la fois paradoxale, face aux deux grandes échéances européennes que sont le passage à la monnaie unique et l’élargissement de l’Union aux pays de l’Est. Lors de la redistribution du pouvoir communautaire à laquelle donne lieu le sommet qui se tient à Nice du 7 au 9 décembre 2000, elle se voit attribuer, dans la perspective d’une Europe à vingt-sept membres, un poids institutionnel qui préserve son rang de « petit parmi les grands », selon l’expression d’un diplomate espagnol, juste derrière l’Allemagne, la France, le Royaume-Uni et l’Italie. Mais dans le même temps, le niveau de développement atteint par l’économie espagnole rend plus difficile à justifier l’accès aux fonds d’aide régionale, dont elle espère malgré tout continuer à bénéficier pendant quelques années encore.. Un sondage, réalisé dans les pays de l’Union européenne dans les jours immédiatement postérieurs au sommet de Nice, montre que les Espagnols, malgré les incertitudes qu’ils partagent avec les autres Européens sur le passage à l’euro, continuent à figurer parmi les partisans les plus enthousiastes de la construction européenne : 65% sont favorables à l’élargissement aux pays de l’Est, contre 51% pour l’ensemble de l’Union européenne, et 56% (contre 41%) donnent leur préférence à une fédération européenne qui verrait les pouvoirs de l’Union renforcés au détriment des gouvernements nationaux.

Le sacre de José María Aznar

La politique économique et européenne du gouvernement de José María Aznar reçoit un accueil d’autant plus favorable qu’il prend bien soin de mettre un bémol aux aspects les plus socialement délicats de son credo libéral, démentant ainsi les augures socialistes qui prédisaient le démantèlement prochain de l’État-providence. Sur le dossier sensible des retraites, le gouvernement signe, le 9 octobre 1996, un accord avec les syndicats qui préserve le système de répartition en vigueur et garantit l’indexation des retraites sur l’inflation. Il administre du même coup la preuve que la droite peut aussi avoir une politique sociale généreuse et rassure au passage les retraités qui, depuis les années 1980, votent majoritairement pour le P.S.O.E. De même, la signature, le 28 avril 1997, d’un important accord entre les syndicats et le patronat sur la réforme du marché du travail, qui va dans le sens d’une plus grande flexibilité de l’emploi tout en favorisant la signature de contrats de travail à durée indéterminée pour les catégories les plus frappées par le chômage, laisse peu d’arguments aux critiques : les syndicats eux-mêmes ne qualifient-ils pas d’historique un accord qui inverse la tendance à la précarisation du travail salarié qu’ils dénoncent depuis plusieurs années ? Un succès qui atteste en outre de la capacité du gouvernement à utiliser le dialogue social comme levier des réformes de structure les plus délicates.
 
L’opposition socialiste peine à trouver ses marques face à un gouvernement dont la politique diffère finalement peu de celle qu’elle aurait elle-même appliquée. Elle est en outre handicapée par la difficile succession de Felipe González, qui annonce, lors du XXXIVe congrès du P.S.O.E. de juin 1997, sa décision de ne pas solliciter un nouveau mandat de secrétaire général. Personnage charismatique dont la popularité a été un atout électoral majeur pour le P.S.O.E., Felipe González entre alors dans une semi-retraite, qui ouvre une crise de leadership dans un parti où l’échec aux législatives de 1996 a relancé la confrontation entre factions rivales. Son successeur, Joaquín Almunia, croit pouvoir renforcer sa légitimité en soumettant, en avril 1998, au vote des militants sa désignation comme candidat du parti à la présidence du gouvernement ; mais ceux-ci lui préfèrent l’ancien ministre des Travaux publics, Josep Borrell. En butte à l’hostilité de l’appareil du parti, ce dernier ne parvient pas à concrétiser les espoirs que les militants avaient placés en lui et finit par renoncer, à la suite de révélations de la presse sur l’implication d’un de ses collaborateurs dans une affaire de corruption.

C’est donc face à une opposition affaiblie que le P.P. affronte l’échéance électorale du 12 mars 2000, où il obtient la majorité absolue avec 44,5% des voix et 183 sièges, démentant ainsi la thèse, que sa courte victoire de 1996 n’avait pas vraiment infirmée, selon laquelle l’Espagne est sociologiquement à gauche. Le P.S.O.E. et la Gauche unie, qui avaient conclu dans l’improvisation un pacte de gouvernement quelques semaines avant les élections, en font l’amère expérience, en perdant respectivement deux millions et un million et demi de voix. Avec 34,1% des voix et 125 députés, le P.S.O.E. réalise son plus mauvais score depuis les élections de 1979. Les Espagnols ont sans doute été sensibles à la stratégie de modération mise en œuvre par le P.P. afin de s’attirer un électorat centriste sans lequel aucune majorité électorale n’est possible ; mais ils ont surtout renouvelé leur confiance à un gouvernement qui a créé près de deux millions d’emplois, qui a baissé les impôts et qui a été assez prudent pour ne pas remettre en cause les principaux acquis de l’État-providence.

Dans le domaine électoral, comme dans bien d’autres d’ailleurs, la société espagnole fait preuve d’un pragmatisme qui tranche avec les pesanteurs des anciens clivages sociaux et idéologiques. Quoi qu’il en soit, cette brillante victoire vaut à José María Aznar d’apparaître comme le leader de la droite libérale dans une Europe où dominent les gouvernements sociaux-démocrates. C’est une belle revanche pour celui dont les adversaires moquaient il n’y a pas si longtemps l’absence de charisme et de projection internationale. Sans compter que la majorité absolue l’exonère d’avoir à passer à nouveau sous les fourches caudines des nationalistes, à un moment où le gouvernement vient d’engager un bras de fer avec ses anciens partenaires du Partido nacionalista vasco.

L’hypothèque nationaliste.

Car s’il est un domaine où les vieux clivages restent d’actualité, c’est bien celui du nationalisme. Le constat vaut avant tout pour le Pays basque, qui vit dans une situation de violence chronique précisément à cause de l’acuité toute particulière que revêt dans cette région le conflit national. Mais il s’applique aussi, quoiqu’en des termes infiniment moins dramatiques, à d’autres régions où s’expriment des revendications nationalistes plus ou moins radicales. En juillet 1998, la Déclaration de Barcelone souscrite par les trois principaux partis nationalistes, ceux du Pays basque (P.N.V.), de Catalogne (C.i.U.) et de Galice (B.N.G.), vient rappeler combien reste problématique la consolidation de l’État des autonomies créé par la Constitution de 1978. Se situant dans la perspective de redistribution de pouvoir qui accompagne la construction européenne, le document souligne les insuffisances du système actuel des autonomies et appelle à une révision constitutionnelle qui prenne davantage en compte les aspirations nationales qui s’expriment au sein de l’État espagnol, afin de parvenir à la reconnaissance effective de son caractère plurinational. Sans doute convient-il de relativiser l’impact réel d’un document qui, dans le court terme, témoigne peut-être avant tout de la nécessité pour les nationalismes périphériques de maintenir un niveau de tension minimal avec le centre, ne serait-ce que pour éviter une trop grande démobilisation de leurs bases. Mais on ne saurait oublier que le nationalisme, en tant que principe politique, repose essentiellement sur l’idée d’une concordance à atteindre ente unité nationale et unité politique. Ainsi, dans la perspective à plus long terme que dessine la construction européenne, ces nationalismes revendiquent, comme l’atteste le document de travail qui a servi de base à la Déclaration de Barcelone, la reconnaissance du droit à l’autodétermination de tous les peuples d’Europe, et donc de ceux qui, au sein de l’État espagnol, se considèrent comme des nations à part entière. Cela étant, la C.i.U., qui gouverne la Catalogne sans interruption depuis 1980, est suffisamment pragmatique pour savoir dissocier une certaine rhétorique nationaliste d’une pratique institutionnelle empreinte de modération. Quant au nationalisme galicien, il reste encore largement minoritaire face aux partis espagnols.

À vrai dire, ce n’est guère qu’au Pays basque que la revendication nationaliste atteint un niveau de radicalisation préoccupant, non seulement pour l’État espagnol mais aussi pour la partie de la population qui ne souscrit pas aux thèses souverainistes. Le 12 septembre 1998, les partis nationalistes basques modérés et radicaux, ainsi que la gauche communiste, signent la Déclaration de Lizarra qui appelle à la solution du conflit basque sur la base de la réunification de tous les territoires basques (l’actuelle Communauté autonome basque plus la Navarre et le Pays basque français) et de la souveraineté du peuple basque. Prenant acte de cette nouvelle convergence entre tous les nationalistes, l’E.T.A. décrète le 16 septembre une trêve illimitée. On assiste alors à un réalignement politique qui se traduit, après les élections régionales d’octobre 1998, par la signature d’un accord de gouvernement entre les nationalistes modérés et les indépendantistes radicaux de Euskal Herritarrok, la vitrine politique de l’E.T.A. La convergence avait prévalu jusqu’en 1998 entre tous les partis, nationalistes compris, qui acceptaient le cadre constitutionnel en vigueur et les institutions autonomes qui en sont issues. À cette convergence succède une logique de confrontation entre les partis nationalistes, embarqués dans une aventure souverainiste aux visées irrédentistes, et les représentants de la droite et de la gauche espagnoles, qui se rejoignent sur la défense du statut d’autonomie approuvé par la majorité des Basques en 1979. Chaque camp représentant environ la moitié de l’électorat, le risque de fracture est bien réel dans une société dont le pluralisme culturel et politique rend très improbable le projet nationaliste (car même dans le camp nationaliste les indépendantistes restent minoritaires) et où la spirale de la violence semble ne devoir jamais prendre fin.
 
Celle-ci continue de s’exercer pendant la trêve par le biais de la kale borroka, cette guérilla urbaine menée par des bandes de jeunes radicaux qui s’en prennent aux édifices publics ou aux biens des personnes considérées comme des ennemis du peuple basque, entretenant ainsi un climat de tension permanente dans les villes du Pays basque. Cela en attendant la fin de la trêve, annoncée par l’E.T.A. en novembre 1999 sous le prétexte que le P.N.V. n’avait pas respecté tous les engagements qu’il avait pris en faveur de la « construction nationale basque ». En fait, comme l’organisation le reconnaît elle-même, la trêve lui a surtout servi à se réorganiser, après les coups de boutoir que lui avaient portés les polices espagnole et française. Durant l’année 2000, vingt-trois personnes périront dans des attentats commis par l’E.T.A., portant ainsi à sept cent quatre-vingt-douze le nombre total de victimes de l’organisation terroriste depuis son premier assassinat en 1968.

À la violence terroriste et aux intimidations des indépendantistes radicaux, de plus en plus de Basques répondent par la mobilisation citoyenne. D’autres, directement menacés dans leur vie, préfèrent prendre le chemin de l’exil. C’est dans ce climat extrêmement tendu que se sont tenues les élections régionales du 13 mai 2001. Globalement, elles n’ont pas modifié substantiellement l’équilibre entre les partis nationalistes et non nationalistes, qui totalisent respectivement 52,8% et 46,3% des suffrages (contre 54% et 44,5% en 1998). Mais elles ont néanmoins signifié un sérieux revers pour Euskal Herritarrok, qui perd 81 000 électeurs et ne recueille plus que 10,1% des suffrages contre 17,3% en 1998. Le message délivré par les électeurs semble clair : l’immense majorité des Basques, toutes tendances politiques confondues, rejette la violence meurtrière pratiquée par l’E.T.A. et cautionnée par Euskal Herritarrok.

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